第一章 总则
第一条[立法目的和依据]
为了规范招标投标活动，根据《中华人民共和国招标投标法》(以下简称招标投标法)，制定本条例。
【释义】本条明确了立法目的和依据。
一、招投标事业在取得长足发展的同时也存在着急需解决的突出问题
2000年1月1日《招标投标法》颁布实施以来，我国招投标事业取得了长足发展。主要表现在五个方面。一是招投标制度不断完善。各部门、各地方出台了大量招投标配套规则，增强了招投标制度的系统性和可操作性。二是行政监管体制逐步健全。国务院确立了发展改革部门指导协调、各部门分工负责的招投标行政监管体制。为了解决分散监管可能带来的多头管理、同体监督、推诿扯皮等问题，国务院有关部门和很多地方建立了部门之间的联席机制，增强了在政策制度、监督执法等方面的协调性，一些地方还探索建立统一的招投标行政监督管理机构。三是市场规模日益扩大。招投标作为富有竞争性的一种交易方式，除广泛应用于工程以及与工程有关的设备、材料、勘察、设计、监理外，还扩大到项目选址、融资、咨询、代建，以及教材、药品采购等领域。通过招投标达成的交易金额巨大。以机电产品国际招标为例，2011年全国共开展招标项目18264个，委托招标金额424.7亿美元，累计中标金额346.6亿美元。四是行业成长迅速。全国招标代理机构达数千家，招标采购专业人员上百万，招投标成为发展最为迅速的行业之一。五是采购效率提高。以机电产品国际招标为例，“十一五”期间，机电产品委托招标金额1474.58亿美元，中标金额1256.24亿美元，节约资金218.34亿美元，节资率14.8%。此外，招投标制度在促进竞争，预防腐败等方面，也发挥了重要作用。尽管如此，招投标领域还存在着围标串标、弄虚作假、排斥限制潜在投标人、评标行为不公正、非法干预招投标活动等突出问题，社会各界对此反应强烈。这些问题如果不能得到有效解决，将从根本上破坏招投标制度的竞争择优功能。
二、《条例》为推动招投标市场健康发展作了有针对性的制度安排
当前招投标领域存在的问题，固然与市场经济不够成熟、体制改革不到位有关，在很大程度上也反映出招投标制度还不能完全适应实践发展的需要。主要表现在：一是低层次分散的招投标立法与推动形成全国统一大市场的要求不适应。《招标投标法》颁布后，各部门、各地区制定了大量的配套规定。由于缺乏必要的衔接机制，这些规定在增强制度可操作性的同时，客观上也导致了规则不统一的问题，为行业保护、地区封锁提供了方便，阻碍了招投标统一大市场的形成，影响了资源配置效率。二是规则的针对性和有效性与快速发展的招投标实践不适应。随着招投标实践的快速发展，新问题、新情况层出不穷，特别是受立法效力层次的限制，配套规则在打击围串标、虚假招标等行为方面力度不够，包括缺乏明确具体的认定标准，以及必要的法律责任制约。三是行政监督管理体制与及时有效查处招投标违法行为的客观要求不适应。一方面，招投标违法手段不断翻新，违法行为越来越隐蔽，给调查和处理招投标违法行为造成了极大困难。另一方面，由于缺乏必要的监管手段，行政监督部门在查处违法违规行为方面显得力不从心。
为了解决实践中存在的突出问题，推动招投标市场健康规范发展，《条例》主要从五个方面做了相应规定。一是细化标准。《条例》细化了违法行为的认定标准，列举了近80种违法行为的表现形式，为有效查处相关违法行为提供了明确依据。二是严格程序。规定了资格预审程序、两阶段招标程序、评标程序，以及投诉处理程序，有利于从源头上防止排斥限制潜在投标人，提高评标行为的客观公正性，及时有效地解决纠纷。三是加强监督。加强当事人相互之间的监督，规定投标人对资格预审文件、招标文件以及评标结果有不同意见的，应当先向招标人提出异议。加强社会监督，规定了中标候选人公示制度、招投标违法行为公告制度，以及行业自律制度。加强行政监督，规定行政监督部门在处理投诉时，有权查阅复制有关文件资料，调查有关情况，必要时可以责令暂停招投标活动。四是强化责任。《条例》新增设的法律责任16条，对上位法只有规范性要求而无法律责任的违法行为，以及实践中新出现的违法行为，补充规定了法律责任，有利于解决责任约束不到位问题。五是制度创新。适应招投标市场长远健康发展的需要，《条例》进行了制度创新，包括明确县级以上地方人民政府可以对招投标行政监督职责分工作出不同规定，设区的市级以上地方人民政府可以建立统一规范的招投标交易场所，国家鼓励推行电子招投标，实行招标从业人员职业资格制度、标准招标文件制度，以及综合评标专家库制度和信用制度。
三、《条例》严格依据《招标投标法》制定
《立法法》第79条规定，法律的效力高于行政法规。因此，《条例》在制定过程中，始终严格遵守上位法特别是《招标投标法》的规定。例如，在资格审查方面，有些地方采取摇珠、抽签等方式进行资格预审。这种做法虽然有助于防止串通投标，但会影响甚至损害招投标竞争机制，与《招标投标法》的立法宗旨不符，《条例》没有将这一资格审查方式固定下来。针对国有投资项目招标人不规范行为较多的现象，有的建议对国有投资项目实行强制代理，一概交由招标代理机构进行招标。考虑到这一建议不符合《招标投标法》第12条关于任何单位和个人不得强制招标人委托招标代理机构办理招标事宜的规定，《条例》没有采纳。
在严格遵守《招标投标法》的同时，《条例》也注意与《政府采购法》、《合同法》、《担保法》等法律做好衔接。例如，《条例》第61条有关行政监督管理部门作出投诉处理决定的时限规定，与《政府采购法》第56条相关规定保持了一致。《条例》第35条关于投标人撤回、撤销投标文件的规定，与《合同法》对撤回、撤销要约的规定也是一致的。
第二条 [工程建设项目定义]
招标投标法第三条所称工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物和服务。
前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等;所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等;所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。
【释义】本条是关于工程建设项目定义的规定。
本条规定的目的，是为了更好地处理《招标投标法》与《政府采购法》的关系。应该说，这两部法律在制定过程中已经从调整范围、规范内容的侧重点等方面做了较好衔接。例如，考虑到工程建设项目招标管理实际，《政府采购法》第4条规定，政府采购工程的招投标活动适用招标投标法;鉴于《招标投标法》已对招投标流程作了全面规定，《政府采购法》没有再详细规定政府采购货物和服务的招投标程序。尽管如此，在实际执行过程中，有关方面仍反映这两部法律存在着冲突。究其原因，主要有两个方面。在制度层面，与政府采购工程有关的货物和服务的招投标活动应当适用哪一部法律，缺乏明确规定。在执行层面，不适当地扩大两部法律的适用范围，要么将一些本不属于工程的货物、服务政府采购纳入《招标投标法》调整范围，要么将政府采购工程招投标活动纳入《政府采购法》的调整范围。本条通过统一概念术语，以及明确与政府采购工程建设有关的货物和服务的范围，进一步处理好这两部法律的调整范围。
一、通过统一概念术语避免扩大或者缩小两部法律的适用范围
由于《政府采购法》第2条定义的工程，与《招标投标法》第3条规定的工程建设项目在用语上有所不同，加之《招标投标法》未对工程建设项目作出定义，实践中出现了利用这两部法律概念术语的不统一来规避法律的现象。本条从两个方面作了规范。
(一)与《政府采购法》工程定义做了衔接。参照《政府采购法》工程定义，本条第2款规定，前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等。需要说明的是，建设工程并不仅限于构筑物和建筑物。根据《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》，建设工程是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。从这一定义可以看出，工程是指所有通过设计、施工、制造等建设活动形成的有形固定资产，要避免对工程作扩大化理解，如将“希望工程‘、“五个一工程”、“系统工程”等概念化的协作活动理解为建设工程.从而防止不适当地将政府采购货物和服务纳入《招标投标法》调整范围。
(二)明确了工程建设项目的内涵和外延。本条第1款规定，《招标投标法》第3条所称工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。第2款规定，前款所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等;所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。据此，与政府采购工程建设有关的货物和服务的招投标活动，也应当适用《招标投标法》。
二、通过界定“与工程建设有关的货物”的判断标准进一步厘清两部法律的调整范围
根据本条第2款规定，与工程建设有关的货物是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等。具体说来，构成与工程建设有关的货物需要同时满足两个要件。一是与工程不可分割。二是为实现工程基本功能所必需。同时满足以上两个条件的货物，属于与政府采购工程有关的货物，应当适用《招标投标法》。尽管如此，由于什么是“不可分割”、什么是“基本功能”，实践中有时也难以判断。在此情况下，也可以从设计施工上进行判断。需要与工程同步整体设计施工的货物属于与工程建设有关的货物，可以与工程分别设计、施工或者不需要设计、施工的货物属于与工程建设无关的货物。
与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。由于不同地区、不同行业情况各异，《条例》没有列举与工程建设有关的其他服务，如工程项目评估、融资、项目管理、工程造价、招标代理等。
需要说明两点：一是要正确理解政府采购的内涵与外延。根据《政府采购法》第2条规定，政府采购需要同时满足三个要件。从采购主体上看，为各级国家机关、事业单位和团体组织，不包括企业和个人;从资金来源上看，使用的是财政性资金，不包括国有企事业单位自有资金和私有资金;从采购对象看，是指纳入集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的工程、货物和服务。二是本条规定主要为了处理好《招标投标法》与《政府采购法》的调整范围。对于非政府采购的工程建设项目，根据《招标投标法》第3条第1款判断其是否属于依法必须进行招标的项目即可。
第八条 [邀请招标]
国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，应当公开招标;但有下列情形之一的，可以邀请招标：
(一)技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择;
(二)采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大。
有前款第二项所列情形，属于本条例第七条规定的项目，由项目审批、核准部门在审批、核准项目时作出认定;其他项目由招标人申请有关行政监督部门作出认定。
【释义】本条是关于公开招标项目范围以及其中可以采用邀请招标的条件和程序的规定。
一、公开招标与邀请招标是《招标投标法》规定的两种招标方式
《招标投标法》第10条规定，招标方式分为公开招标和邀请招标。公开招标，是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。邀请招标，是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。第16条第1款规定，招标人采用公开招标方式的，应当发布招标公告。依法必须进行招标的项目的招标公告，应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布。第17条第1款规定，招标人采用邀请招标方式的，应当向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。根据以上规定，并从实际执行情况看，公开招标与邀请招标各有优势。除依法应当公开招标的项目外，招标人可根据招标项目的实际情况自主选择何种招标方式。
二、本条补充规定了依法必须进行公开招标的项目范围
虽然公开招标与邀请招标各有利弊，但由于公开招标的透明度和竞争程度更高，国内外立法通常将公开招标作为一种主要的采购方式。例如，我国《政府采购法》第26条第2款规定，公开招标应作为政府采购的主要采购方式;我国台湾地区《政府采购法》第19条规定，除法定情形外，限额以上的采购应当公开招标。世界银行《货物、工程和非咨询服务采购指南》明确规定，在绝大多数情况下，国际竞争性招标(国际公开招标)是实现经济效率、竞争机会均等、采购程序透明度等价值的最佳方式。联合国贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》规定，一般情况下货物或者工程应当通过招标程序(公开招标)进行采购。
根据《招标投标法》第11条规定，国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目原则上应当公开招标。本条在《招标投标法》前述规定的基础上，借鉴相关立法经验，对公开招标的项目范围做了补充规定，即国有资金占控股或者主导地位的依法必须招标项目，原则上也应当公开招标。所谓“国有资金”，根据《工程建设项目招标范围和规模标准规定》(国家发展计划委员会令第3号)第4条规定，包括各级财政预算资金、纳入财政管理的各种政府性专项建设基金，以及国有企业事业单位自有资金。所谓“控股或者主导地位”，根据《公司法》第217条规定，是指国有资金占有限责任公司资本总额50%以上或者国有股份占股份有限公司股本总额50%以上;国有资金或者国有股份的比例虽然不足50%，但依出资额或者所持股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的，或者国有企事业单位通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的，也属于国有资金占控股或者主导地位。
需要说明两点：一是国有资金的比例应当是项目资金来源中所有国有资金之和，国有企事业单位的自有和自筹资金均属于国有资金。二是依法必须公开招标项目的范围，不限于《招标投标法》第11条和本条规定。例如，《土地复垦条例》第26条规定，政府投资进行复垦的，有关国土资源主管部门应当依照招标投标法律法规的规定，通过公开招标的方式确定土地复垦项目的施工单位;《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008]3号)明确要求，土地前期开发应通过公开招标方式选择实施单位。
三、本条明确了公开招标项目采用邀请招标应当具备的条件和遵循的程序
本条第1款规定了可以邀请招标的两种情形。
(一)项目技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择。根据这一规定进行邀请招标，除了项目技术复杂，或者有特殊要求，或者受自然环境限制外，还应当同时满足只有少量潜在投标人可供选择这一条件。考虑到上述特殊情况下，即使采用公开招标方式，投标人也是已知且有限的，直接邀请符合条件的潜在投标人投标，不仅有利于提高采购效率、节约采购成本，而且可以在一定程度上避免因投标人不足三个而导致招标失败。需要说明的是，项目技术虽然复杂，或者有特殊要求，或者虽然受自然环境限制，如果有足够多的潜在投标人，对于应当公开招标的项目而言，仍不能邀请招标。另外，项目技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制这三个要件均应当是客观的，特别是项目的特殊要求，要从采购项目的功能、定位等实际需要出发，实事求是地提出。
(二)采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大。招标采购本质上是一种经济活动，应当遵循经济规律。不管是世界银行《货物、工程和非咨询服务采购指南》，还是联合国贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》，均将物有所值( value for money)作为采购活动的基本原则或者价值目标之一。当招标成本等于甚至大于招标收益时，招标活动就失去了意义。该项规定，是物有所值原则的具体体现。当然，物有所值原则不仅仅要求选择适当的采购方式，还体现在合理确定强制招标范围和规模标准等活动中。需要说明的是，该项规定根据我国《政府采购法》第29条，使用了“费用”而非“成本”这一概念。这一点，与联合国贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》同时考虑“时间”和“费用”有所不同。由于实践中不同招标项目差别较大，本条没有规定公开招标费用占项目合同金额的具体比例。本条第2款规定，对于应当审核招标内容的项目，由项目审批、核准部门在审批、核准项目时认定公开招标费用占项目合同金额的比例是否过大，其他应当公开招标的项目由招标人申请有关行政监督部门作出认定。当然，本条第1款第1项规定的情形也应当根据《条例》第7条履行审核手续。
本条规定的邀请招标条件，参考了国内外相关立法。例如，我国《政府采购法》第29条规定，因货物或服务具有特殊性，供应商有限的，以及采用公开招标方式的费用占项目总价值比例过大的，可以采用邀请招标。联合国贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》第20条规定了适用限制性招标(即邀请招标)的两种情形：一是所需货物、工程或服务由于其高度复杂或专门性质，只能从有限范围的供应商或承包人处获得;二是研究和评审大量投标书所需时间和费用与拟采购货物、工程或服务的价值不成比例。世界银行《货物、工程和非咨询服务采购指南》规定，有限国际招标(即国际邀请招标)适用于供货商数量有限等情形。
本条规定的邀请招标条件，是对依法必须公开招标的项目而言的。对于非依法必须公开招标的项目，由招标人自主确定公开招标还是邀请招标。
第九条 [可以不招标情形]
除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：
(一)需要采用不可替代的专利或者专有技术;
(二)采购人依法能够自行建设、生产或者提供;
(三)已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供;
(四)需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求;
(五)国家规定的其他特殊情形。
招标人为适用前款规定弄虚作假的，属于招标投标法第四条规定的规避招标。
【释义】本条是关于可以不进行招标的特殊情形的规定。
《招标投标法》第3条和《条例》第3条规定了必须进行招标的项目范围。对于客观上不可能或者不适宜进行招标项目的特殊情形，《招标投标法》第66条作了规定。但从实际情况看，不适宜招标的情形不限于该条规定。本着实事求是的原则，同时为了严格控制免于招标的范围和条件，本条对《招标投标法》第66条作了补充。
一、《招标投标法》规定可以不进行招标的特殊情形
(一)涉及国家安全、国家秘密不适宜招标。例如有关国防科技、军事装备等项目的选址、规划、建设等事项均有严格的保密及管理规定。招标投标的公开性要求与保密规定之间存在着无法回避的矛盾。因此，凡涉及国家安全和秘密确实不能公开披露信息的项目，除适宜招标的可以邀请符合保密要求的单位参加投标外，其他项目只能采取非招标的方式组织采购。
(二)抢险救灾不适宜招标。包括发生地震、风暴、洪涝、泥石流、火灾等异常紧急灾害情况，需要立即组织抢险救灾的项目。例如必须及时抢通因灾害损毁的道路、桥梁、隧道、水、电、气、通讯以及紧急排除水利设施、堰塞湖等项目。这些抢险救灾项目无法按照规定的程序和时间组织招标，否则将对国家和人民群众生命财产安全带来巨大损失。不适宜招标的抢险救灾项目需要同时满足以下两个条件：一是在紧急情况下实施，不能满足招标所需时间。二是不立即实施将会造成人民群众生命财产损失。
(三)利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工不适宜招标。按《国家扶贫资金管理办法》(国办发[1997] 24号)规定，国家扶贫资金是指中央为解决农村贫困人口温饱问题、支持贫困地区社会经济发展而专项安排的资金，包括支援经济不发达地区发展资金、农业建设专项补助资金、新增财政扶贫资金、以工代赈资金和扶贫专项贷款等。其中以工代赈是现阶段的一项农村扶贫政策，是由国家安排以工代赈资金建设与农村贫困地区经济发展和农民脱贫致富相关的乡村公路、农田水利等小型基础设施工程，受赈济地区的农民通过参加以工代赈工程建设，获取劳务报酬，增加收入，以此取代直接救济的一种扶贫政策。因此，使用以工代赈资金建设的工程，实施单位应组织工程所在地的农民参加工程建设，并支付劳务报酬，不适宜通过招标方式迭择承包单位。但技术复杂、投资规模大的工程，特别是按规定必须具备相关资质才能承包施工的桥梁、隧道等工程，可以通过招标选择具有相应资质的施工承包单位，将组织工程所在地农民为工程施工提供劳务并支付报酬作为招标的基本条件。
二、本条补充规定了可以不进行招标的情形
(一)需要采用不可替代的专利或者专有技术。根据《专利法》，专利是指对发明创造包括发明、实用新型和外观设计经申请并通过审查后所授予的一种权利。专利权是发明创造人或其权利受让人对特定的发明创造在一定期限内依法享有的独占实施权，是知识产权的一种。专有技术是指先进、实用但未申请专利权保护的产品生产技术秘密，包括产品设计图纸、生产工艺流程、配方、数据公式，以及产品质量控制和管理等方面的技术知识、经验等。专利和专有技术的主要区别有：一是专利属于工业产权，专有技术不属于工业产权，是没有取得专利权的技术知识，是具有实用性的动态技术。二是专利是经过审查批准的新颖性、创造性水平比较高的先进技术，专有技术不一定是发明创造，但必须是成熟的、行之有效的。三是专利的内容是公开的，专有技术的内容是保密的，是一种以保密性为条件的事实上的独占权。四是专利的有效性受时间和地域的限制，专有技术没有这种限制。
需要使用专利或者专有技术的项目不适宜招标，要同时满足以下三个方面的条件：一是项目功能的客观定位决定必须使用指定的专利或者专有技术，而非招标人的主观要求。但是，仅仅因为项目技术复杂或者技术难度大，不能作为免于招标的理由。二是项目使用的专利或专有技术具有不可替代性。项目功能定位必须使用特定的专利或者专有技术，且没有可以达到项目功能定位同样要求的其他替代技术方案。如果可以使用不同的专利或者专有技术替代，能够满足相同或相似的项目功能定位的技术需求目标，且不影响项目的质量和使用效率，就可以通过招标选择供应商或承包人。如某项目电梯工程招标，要求电梯运行的速度、稳定、舒适、安全和节能等技术经济指标满足功能需求目标。尽管市场上各个品牌及型号的电梯都拥有几项不同的专利或专有技术，但大多数专利和专有技术能够相互替代并实现相同或相似的功能需求目标，应当通过招标选择供应和安装单位。三是项目使用的专利或专有技术无法由其他单位分别实施或提供。大部分产品或生产工艺的专利或者专有技术具有独占性，专利或者专有技术的独占性决定了特定的专利或者专有技术只能由1家或少数几家特定的单位提供，而无法通过招标选择项目供应或承包人。
(二)采购人依法能够自行建设、生产或者提供。符合本项规定的条件可以不进行招标的主要考虑是为了降低成本。准确理解该规定需要注意以下三个要点。
一是采购人指符合民事主体资格的法人、其他组织，不包括与其相关的母公司、子公司，以及与其具有管理或利害关系的，具有独立民事主体资格的法人、其他组织。由于符合本项不需要招标，所以此处使用了“采购人”而非“招标人”这一概念。如某水电集团公司是某水电站项目法人的股东，虽然水电集团公司具有水电站施工的相应资质能力，但因水电站项目的采购人是独立组建的水电站项目法人，该项目法人不能未经招标而将该项目直接发包给水电集团公司。
二是采购人自身具有工程建设、货物生产或者服务提供的资格和能力。能够自行建设、生产或者提供的工程、货物和服务，既可能是采购人为了自己使用，也可能是提供给他人。例如，某房地产开发公司除具有房屋开发资质外，还具有相应的房屋建筑工程施工总承包一级资质，其开发的商品房就可以按有关法律法规和规定自行组织施工，而不需要招标。
三是采购人不仅要具备自行建设、生产或者提供的资格和能力，还应当符合法定要求。对于依照法律、法规规定采购人不能自己同时承担的工作事项，采购人仍应进行招标。例如，承担某政府投资项目管理职能的主体即使具有施工资质能力，不能同时承担该政府投资项目的施工承包。再如，根据《建设工程质量管理条例》及有关规定，工程监理单位与被监理工程的施工承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位有隶属关系或者其他利害关系的，不得承担该项建设工程的监理业务。因此，采购人如果自行提供了工程监理服务，则不能同时承包工程施工以及建筑材料、建筑构配件和设备的供应。
需要说明的是，《条例》第29条规定的暂估价项目招标时，如果以总承包人作为暂估价项目的招标人，不适用本项规定。
(三)已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供。这里所称的特许经营项目，是指政府将公共基础设施和公用事业的特许经营权出让给投资人并签订特许经营协议，由其组建项目公司负责投资、建设、经营的项目。适用本条规定需要满足两个条件。
一是特许经营项目的投资人是通过招标选择确定的。政府采用招标竞争方式选择了项目的投资人，中标的项目投资人组建项目公司法人，并按照与政府签订项目特许经营协议负责项目的融资、建设、特许经营。类似的项目特许经营模式有BOT、BOO、TOT、BT等。由于已经通过招标竞争确定了项目投资人，并据此确定了公共产品、公共服务的价格，或者项目建成后的资产转让价格及有关权利、义务和责任，允许特许经营项目的项目法人不再经过招标将其工程、货物或者服务直接发包给具备建设、制造、提供能力的投资人，不仅不会影响公共利益，而且可以降低特许经营项目的建设成本，吸引更多的市场主体积极参与提供公共服务。
二是特许经营项目的投资人(而非投资人组建的项目法人)依法能够自行建设、生产和提供。对这一规定的理解和适用，参照对本款第二项的释义。需要说明的是，特许经营项目的投资人可以是法人、联合体，也可以是其他经济组织和个人。其中，联合体投资的某个成员只要具备相应资格能力，不论其投资比例大小，经联合体各成员同意，就可以由该成员自行承担项目建设、生产或提供。
(四)需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求。本项规定了原中标项目可以不进行招标而继续追加采购的情形，应当正确把握以下三个方面。
一是原项目是通过招标确定了中标人.因客观原因需要向原合同中标人追加采购工程、货物或者服务。追加采购的内容必须是原项目招标时不存在，或因技术经济客观原因不可能包括在原项目中一并招标采购，而是在原项目合同履行中产生的新增或变更需求，或者是原项目合同履行结束后产生的后续追加项目。
二是如果不向项目原中标人追加采购.必将影响工程项目施工或者产品使用功能的配套要求。例如，原建设工程变更用途需要追加供热管道安装，或需要追加其他附属配套设施或主体工程需要加层等，因受技术、管理、施工场地等限制，只能由原中标入施工承包。再如，原生产机电设备需要追加非通用的备品备件或消耗材料，或原生产控制信息系统功能需要改进和升级等，为保证与原货物和服务的一致配套，只能向原中标人追加采购。因实际需求情况复杂，本项没有对追加采购的数量作出规定，实践中应当从严掌握，合理界定范围，而不能无限制地追加。
三是原项目中标人必须具有依法继续履行新增项目合同的资格能力。如果是原中标人破产、违约、涉案等造成终止或无法继续履行新增项目合同的，应按规定重新组织招标选择原有项目或新增项目的中标人。
由于符合以上条件的追加采购没有竞争性，有可能增加采购成本，形成规避招标，产生腐败交易。例如，招标人故意将原招标项目化整为零，先招小项目，后送大项目，或不具备条件即启动招标等，形成追加采购的事实等。为此，必须加强监督，严格本项规定的适用。
(五)国家规定的其他情形。国家规定主要有全国人民代表大会及其常委会制定的法律、决议，国务院制定的行政法规、决定、规范性文件以及国务院有关部门制定的规章等。
三、禁止以弄虚作假的方式规避招标
为防止采购人滥用上述规定情形规避招标，本条第2款强调，招标人为适用前款规定弄虚作假的，属于规避招标行为。一些招标人采用弄虚作假，隐瞒事实，伪造和混淆项目主体、项目性质和资金来源，拆解分割项目，以及提供其他可以不进行招标的虚假情况等方式达到规避招标。例如，伪造资质或者资格证书，用以证明具备自行建设、生产或者提供的能力;伪造证明材料证明招标项目需要采用不可替代的专利或者专有技术;以垫资施工为目的，打着BT(建设和转让)的旗号，实际并不存在产权的转让(T)，以此规避施工招标等。
第二十二条 [对文件的异议]
潜在投标人或者其他利害关系人对资格预审文件有异议的，应当在提交资格预审申请文件截止时间2日前提出;对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复;作出答复前，应当暂停招标投标活动。
【释义】本条是关于对资格预审文件和招标文件异议的规定。
本条进一步明确了招标投标活动的异议制度。设立异议制度的本意在于加强当事人之间的相互监督，鼓励当事人之间加强沟通，及早友好地解决争议，避免矛盾激化，从而提高招标投标活动的效率。正因为如此，实名提出异议，有利于招标人与异议人及时进行充分沟通。
一、提出异议的主体是潜在投标人和其他利害关系人
本条规定的异议主体的范围源自《招标投标法》第65条规定。本条所称潜在投标人包括资格预审申请人。就有关招标投标活动的异议主体而言，其他利害关系人是指投标人以外的，与招标项目或者招标活动有直接或者间接利益关系的法人、其他组织和自然人。主要有：一是有意参加资格预审或者投标的潜在投标人。在资格预审公告或者招标公告存在排斥潜在投标人等情况，致使其不能参加投标时，其合法权益即受到侵害，是招标投标活动的利害关系人。二是茌市场经济条件下，只要符合招标文件规定，投标人为控制投标风险，在准备投标文件时可能采用订立附条件生效协议的方式与符合招标项目要求的特定分包人和供应商绑定投标，这些分包人和供应商和投标人有共同的利益，与招标投标活动存在利害关系。三是投标人的项目负责人一般是投标工作的组织者，其个人的付出相对较大，中标与否与其个人职业发展等存在相对较大关系，是招标投标活动的利害关系人。
二、对资格预审文件和招标文件的异议应当在规定的时间前提出
本条与《条例》第44条和第54条规定是对特定情形下提出异议时间的限制。资格预审文件和招标文件是决定资格审查和招标成败的关键文件，应当体现招标投标活动应当遵循的公开、公平、公正和诚实信用原则，符合相关法律法规的规定，避免排斥潜在投标人。资格预审申请人和潜在投标人等在获取资格预审文件和招标文件后，发现存在上述问题且有异议的，应当在资格预审申请截止时间2日前或者投标截止时间10日前提出，以便招标人有足够的时间采取必要的措施给予纠正，尽可能减少对正常招标投标程序的影响，避免事后纠正造成损失过大。实践中，提出异议的人应当充分重视本款规定的异议提出时限，避免异议权甚至投诉权因时效原因而灭失。
需要说明的是，本条规定的提出异议的截止时间普遍晚于《条例》第21条规定的招标人对资格预审文件和招标文件进行澄清或者修改的时间，兼顾了效率和公平。第21条是针对招标人的要求。为确保潜在投标人有足够的时间准备资格预审申请文件和投标文件，招标人对资格预审文件和招标文件进行澄清或者修改越早越好。
三、招标人应当在限期内履行对异议作出答复的义务
为保障异议人的合法权益和招标项目的实施进度，招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复，避免激化矛盾。需要说明三点：一是本款要求招标人在规定时限内答复，但对答复质量未作要求。主要考虑是，《条例》对异议人提出异议并没有质量要求，异议回复应当体现效率原则，重在及时消除异议人的疑惑，过于强调回复的质量将延迟招标人的回复时间;异议并不是解决有关招标投标争议的最终手段，除非当事人接受有关异议的回复，异议人可以根据《条例》第60条规定寻求行政救济。二是本款未对异议和答复的形式进行统一要求，主要也是考虑效率原则，鼓励当事人以异议方式消除分歧。实践中异议和回复的形式可以由当事人根据具体情况在资格预审文件或招标文件中事先给予明确，或者完全由当事人自主决定。考虑到第60条第2款规定异议是投诉的前置条件，为保障异议的可追溯性，异议的提出和答复应尽可能采用书面形式，并应当妥善保存备查。三是招标人对异议的答复构成对资格预审文件或者招标文件澄清或者修改的，招标人应当按照《条例》第21条规定办理。
四、对异议作出答复前招标人应当暂停招投标活动
如果异议所反映的问题确实存在又不及时给予纠正，将可能导致不可逆转的后果，因此招标人必须尽快进行核实，采取必要措施给予纠正并回复异议人。异议人不满意的，可以根据条例第60条规定向行政监督部门提出投诉以维护自己的合法权益。要求暂停招投标活动的规定可以进一步强化招标人及时回复异议的义务，防止招标人故意拖延。
需要说明的是，根据本条规定应当暂停的招投标活动，是指异议一旦成立即受到影响，且在异议答复期间需要采取的下一个招投标环节的活动。暂停的具体期限取决于异议的性质、对资格预审文件和招标文件的影响以及招标人处理异议的效率。
具体到异议成立时招标人采取的纠正措施，则取决于资格预审文件或者招标文件存在的问题。例如，有关资格预审文件或者招标文件存在排斥潜在投标人、对投标人实行歧视待遇的异议成立的，应当在本条规定的时间内作出回复，并不得组织对资格预审申请文件评审或组织开标活动;招标人修改招标文件或者资格预审文件，且修改内容影响投标文件或者资格预审申请文件编制的，招标人应当按照《条例》第21条规定顺延提交资格预审申请文件或者投标文件的截止时间，修改内容不影响投标文件或者资格预审申请文件编制的，则不需要顺延提交资格预审申请文件或者投标文件的截止时间;有关资格预审文件或招标文件的内容存在《条例》第23条规定情形的异议成立而又未及时给予纠正以致影响了资格预审结果或者潜在投标人投标的，招标人应当按照第23条规定修改文件内容后重新组织招标。
第二十三条 [文件的合法性]
招标人编制的资格预审文件、招标文件的内容违反法律、行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则，影响资格预审结果或者潜在投标人投标的，依法必须进行招标的项目的招标人应当在修改资格预审文件或者招标文件后重新招标。
【释义】本条是关于资格预审文件和招标文件内容合法性要求的总体性规定。
资格预审文件和招标文件违反法律和行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则，通过设定苛刻的资格条件，要求特定行政区域的业绩，提供差别化信息，隐瞒重要的信息等做法，是招投标活动中存在的突出问题之一。其结果必然会影响资格审查结果和潜在投标人投标，并且还有可能因投标人数量过少而导致招标失败，招标人必须纠正资格预审文件或者招标文件中违背法律规定的相关内容后再重新招标，否则很可能导致第二次招标仍然失败。针对实践中存在上述问题，本条规定了相应处理措施。
一、适用本条规定应当满足两个条件
(一)资格预审文件或者招标文件内容违法。具体包括两个方面：一是资格预审文件和招标文件违反法律法规的强制性规定。所谓强制性规定，表现为禁止性和义务性强制规定，也即法律和行政法规中使用了“应当”、“不得”、“必须”等字样的条款。如《招标投标法》第23条和《条例》第21条规定，对已发出的资格预审文件或者招标文件的澄清或者修改内容可能影响资格预审申请文件或者投标文件编制的，招标人应当在提交资格预审申请文件截止时间至少3日前，或者投标截止时间至少15日前通知所有资格预审文件或招标文件的收受人;《招标投标法》第20条和《条例》第32条关于招标文件不得要求或者标明特定的生产供应者的规定，不得设定与招标项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关的资格、技术、商务条件，不得以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标条件的规定;《条例》第26条关于投标保证金不得超过招标项目估算价的2%的规定。《建设工程质量管理条例》第9条有关建设单位必须向有关的勘察、设计、施工和监理等单位提供与建设工程有关的原始资料，并保证原始资料真实、准确和齐全的规定;第10条有关建设单位不得违反工程建设强制性标准的规定，等等。上述规定均属于强制性规定，资格预审文件和招标文件的内容不得违反。
二是资格预审文件和招标文件内容违反“三公”和诚实信用原则。所谓违反“三公”原则是指资格预审文件和招标文件没有载明必要的信息，针对不同的潜在投标人设立有差别的资格条件，提供给不同潜在投标人的资格预审文件或者招标文件的内容不一致，指定某一特定的专利产品或者供应者，资格预审文件载明的资格审查标准和方法或者招标文件中载明评标标准和方法过于原则，自由裁量空间过大，使得潜在投标人无法准确把握招标人意图，无法科学地准备资格预审申请文件或者投标文件，等等。所谓违反诚实信用原则是指资格预审文件和招标文件的内容故意隐瞒真实信息，典型表现是隐瞒工程场地条件等可能影响投标价格和建设工期的信息，恶意压低工程造价逼迫潜在投标人放弃投标或者以低于成本的价格竞标，从而影响工程质量和安全。
(二)违法内容影响了资格预审结果或者潜在投标人投标。
所谓影响指已经造成影响，其时点是资格预审评审结束后或者投标文件提交截止后也即开标后才发现。在此之前发现的违法行为，按照《条例》第21条或者第22条规定，修改资格预审文件或者招标文件。修改内容可能影响资格预审申请文件或者招标文件编制的，招标人应当顺延提交资格预审申请文件或者招标文件的时间。影响资格预审结果或者潜在投标人投标的表现形式有：具备资格的潜在投标人未能参加资格预审或者未能参加投标、已经通过资格预审的申请人或者投标人没有充分竞争力，等等。
需要说明的是，影响潜在投标人投标也包括招标文件中构成合同的内容违反法律、行政法规的强制性规定和公开、公平、公正和诚实信用原则，这些内容不一定会影响中标结果，但可能会损害投标人的合法权益，甚至损害国家和社会公共利益。例如，违背国家有关规定任意压缩工程的合理工期，工程质量要求违背国家工程建设强制性标准。招标文件中的上述内容无效，不得作为合同组成部分。
二、符合本条规定条件的依法必须进行招标的项目应当重新招标
存在本条规定的违法情形并造成本条规定的损害后果的，招标人应当纠正有关的违法行为，并组织重新招标，以维护竞争的公平、真实和充分。重新招标应当重新发布招标公告或者资格预审公告，不再进行资格预审的可直接发布招标公告。
需要说明的是，本条规定的重新招标要区别情况，依法必须招标的项目在确定中标人前发现资格预审文件或者招标文件存在本条规定的情形的，招标人应当修改资格预审文件或者招标文件的内容重新招标;中标人确定后，合同已经订立或者已经开始实际履行的，应当根据《条例》第82条规定办理。
第二十六条 [投标保证金]
招标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。投标保证金有效期应当与投标有效期一致。
依法必须进行招标的项目的境内投标单位，以现金或者支票形式提交的投标保证金应当从其基本账户转出。
招标人不得挪用投标保证金。
【释义】本条是关于投标保证金的规定。
一、投标保证金的概念、作用和形式
投标保证金是投标人按照招标文件规定的形式和金额向招标人递交的，约束投标人履行其投标义务的担保。招投标作为一种特殊的合同缔结过程，投标保证金所担保的主要是合同缔结过程中招标人的权利。为有效约束投标人的投标行为，有必要设立投标保证金制度。国际规则均对投标保证金给予了明确规定。世界银行《货物、工程和非咨询服务采购指南》第2. 14款规定，借款人可以选择是否要求投标人提交投标保证金。如果要求投标保证金，投标保证金应按招标文件规定的金额和格式提交。《亚洲开发银行贷款采购指南》和联合国贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》第32条均有类似规定。
《条例》第35条和第74条规定了投标保证金不予退还的情形，实际上也反映了投标保证金的作用，即保证在提交投标文件截止时间后投标人不撤销其投标，并按照招标文件和其投标文件签订合同。具体讲：一是投标截止后至中标人确定前，投标人不得修改或者撤销其投标文件。二是保证投标人被确定为中标人后，按照招标文件和投标文件与招标人签订合同;不得改变其投标文件的实质性内容或者放弃中标，如果招标文件要求中标人必须提交履约保证金的，投标人还应当按照招标文件的规定提交履约保证金。如果投标人未能履行上述投标义务，招标人可不予退还其递交的投标保证金，也即招标人可以因此获得至少相当于投标保证金的经济补偿.此外.投标保证金对约束投标人的投标行为，打击围标串标、挂靠、出借资质等违法行为也有一定的效果。
投标保证金一般采用银行保函，其他常见的投标保证金形式还有现钞、银行汇票、银行电汇、支票、信用证、专业担保公司的保证担保等，其中现钞、银行汇票、银行电汇、支票等属于广义的现金。由于工程建设项目招标标的金额普遍较大，为减轻投标人负担，简化招标人财务管理手续，鼓励更多的投标人参与投标竞争，同时为防止投标保证金被挪用和滥用，投标保证金一般应优先选用银行保函或者专业担保公司的保证担保形式。招标人应当在招标文件中载明对保函或者保证担保的要求，投标人应当严格按照招标文件的规定准备和提交。需要注意两点：一是如果招标过程中招标人修改过提交投标文件的截止时间，投标人应当注意是否需要调整已经提前开具的保函或者保证担保的有效期，否则有可能导致否决投标。二是以现金形式提交的投标保证金不属于《担保法》规定的`定金而是质押。《最高人民法院关于适用(中华人民共和国担保法)若干问题的解释》第85条规定：“债务人或者第三人将其金钱以特户、封金、保证金等形式特定化后，移交债权人占有作为债权的担保，债务人不履行债务时，债权人可以以该金钱优先受偿。”
参照有关国际规则的规定，《条例》就投标保证金从两个方面作出了新的规定。一是投标保证金是否退还取决于当事人意思自治，招标人应当在招标文件中规定投标人撤销投标时是否退还投标保证金。二是不按招标文件提交投标保证金或者提交的投标保证金不符合招标文件规定的，是否构成无效投标亦取决于当事人的意思自治，《条例》第51条并未将没有按要求提交投标保证金作为法定的否决投标的理由，是不是否决投标由招标人在招标文件中规定。
二、投标保证金制度执行中存在的问题亟须规范
投标保证金被误用或者滥用主要有以下情形：一是错误地认为投标人在任何投标中均必须提交投标保证金。不加区分地要求投标人提交投标保证金，导致有关人员将投标保证金错误地理解为投标文件不可或缺的组成部分。一些案例显示，即便招标文件中没有对投标保证金的金额、形式作出规定，评标因素中也包括对投标保证金的符合性评审。二是要求潜在投标人在购买资格预审文件或者招标文件时递交投标保证金。一部分招标人担心购买了资格预审文件或者招标文件的潜在投标人不按期递交资格预审申请文件或者投标文件，造成投标人少于三个而导致招标失败，影响项目的实施进度，因此将提交投标保证金作为潜在投标人购买资格预审文件或者招标文件的先决条件。三是投标保证金的受益和处置不规范。投标保证金是提交给招标人的担保，其受益人为招标人。因此，当投标人出现依法不予退还投标保证金的情形时，处置权人应为招标人。但是，一些招标代理机构未经招标人授权擅自处置投标保证金，谋取不法利益，甚至经常出现恶意延期返还所收取的投标保证金的情况，还有一些代理机构强行将投标保证金用于补偿招标代理服务费。这些做法违背了设立投标保证金的目的，侵犯了投标人的合法权益。四是不同投标人的投标保证金由同一家投标人出具。部分投标人为谋取中标，在投标活动中围标串标，通过各种方式从其设立的不同账户分别为参与围标串标的其他投标人提供投标保证金。五是不合理地提高投标保证金金额谋取不法利益，限制和排斥潜在投标人。
三、本条对实践中存在的问题做了有针对性规定
(一)是否要求投标人提交投标保证金由招标人在招标文件中规定。正如上文所述，投标保证金并不是投标文件不可或缺的组成文件。联合国贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》第32条、世界银行《货物、工程和非咨询服务采购指南》和《亚洲开发银行贷款采购指南》第2. 14款均规定是否提交投标保证金由招标人自主选择，本条规定也遵循了同样的原则。
招标文件要求投标人提交投标保证金的，招标文件应当对投标保证金的提交时间、形式、金额和有效期等提出具体要求。如果是以保函形式提交，其要素还包括对保证人的资格要求。联合国贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》第32条第(f)目规定：“采购实体应在招标文件中具体说明对出具投标担保者的要求以及所需投标担保的性质、形式、数额和其他主要条件。”第(b)目规定：“招标文件中可规定投标担保的出具人”。世界银行《货物、工程和非咨询服务采购指南》第2. 14款规定：“如果要求投标保证金，投标保证金应按招标文件规定的金额和格式提交。”如果招标文件要求投标人提交投标保证金而没有对投标保证金提出具体要求，投标人将无所适从。当然，招标文件对投标保证金的具体要求应当符合有关法律、法规和规章的规定，包括本款关于投标保证金有效期应当与投标有效期一致的规定，不能不合理地增加投标成本，或者借此限制、排斥潜在投标人，等等。
招标文件规定投标人应当提交投标保证金的，投标人应当按照招标文件的要求提交。根据投标人的意愿.投标人可以选择在招标文件规定的提交投标文件截止之日前.将投标保证金与投标文件分别提交给招标人，也可以同时提交。投标保证金采用银行转账的，应当在投标截止前到达招标人指定的账户。
(二)投标保证金有效期应当与投标有效期一致。在《条例》起草过程中，有的意见建议投标保证金有效期应略长于投标有效期一段时间，以确保在投标有效期结束前中标人未与招标人签约或未按招标文件规定提供履约保证金时，招标人仍有机会扣留其投标保证金。《FIDIC招标程序》第3.1.3项也建议：“投标保证金的有效期应当等于投标有效期加上投标人按照合同条款的约定提交履约担保的时间。”《条例》未采纳上述意见，主要是考虑：一是本条规定更有利于防止投标保证金被误用或者滥用。投标保证金有效期和投标有效期一致可以有效遏止招标人强行要求投标人在购买招标文件或者资格预审文件时提交投标保证金。即便投标人自愿选择在投标截止前提交，其有效期的起算日期应当与投标有效期一致，即从提交投标文件截止之日起算。二是本条规定有利于招标人自觉增强招标工作的计划性和前瞻性。招标人应当合理确定投标有效期的具体期限，合理规划招标工作，确保在投标有效期结束前完成与中标人签订合同的工作。一旦中标人拒绝与招标人签订合同或者拒绝按招标文件规定提交履约保证金，招标人也有足够的时间兑付投标保证金。这样，投标保证金在约束投标行为的同时，也能在一定程度上约束招标人的行为，防止招标人工作拖沓，造成投标人损失。当然，如果出现一些特殊情况，招标人需要延长投标有效期的，投标人可以选择退出投标以规避风险，投标人也可以同意延长投标有效期。三是本条规定有利于投标保证金的及时返还。投标保证金有效期与投标有效期一致有利于促进招标人尽快完成定标和签订合同等工作，以便及时返还投标保证金，减轻投标人负担。当然，投标人提交的投标保证金有效期等于投标有效期的，方为有效。
(三)投标保证金最高不得超过招标项目估算价的2%。所谓的“招标项目估算价”是指根据招标文件、有关计价规定和市场价格水平合理估算的招标项目金额。从实际操作看，招标人在招标文件中规定的投标保证金应当是依据招标项目估算价计算的一个具体的和绝对的金额，不宜在招标文件中要求一个基于投标报价的百分比，以避免可能提前泄漏投标报价。该具体金额是招标人要求的投标保证金的最高限，即不得超过招标项目估算价的2%。但对投标人而言，招标人所要求的最高限是其提交的投标保证金的最低限，也即其所提交的投标保证金应当高于或者等于招标人在招标文件中规定的具体金额。
在《条例》起草过程中，有的意见建议为投标保证金设定一个具体的上限金额。《条例》未采纳上述意见，主要是考虑是，《条例》所调整的采购对象千差万别，不加区分地统一规定投标保证金的具体限额，不利于发挥投标保证金的作用。尽管投标人不履行投标义务时，招标人将至少能够获得相当于投标保证金的经济补偿，如果投标保证金不足以补偿招标人的损失，招标人可以依法要求赔偿不足部分的损失。但在实践中，因为追索程序耗时费力，加之举证证明实际损失较为困难，招标人往往畏难而退。有鉴于此，对一些规模较大的项目，如果投标人提交的投标保证金相对于项目合同金额比例过小，则不足以约束其投标行为。例如，投标人出于某种企图，恶意低于成本投标，如果中标后面临的亏损大大高于投标保证金，投标人宁可牺牲其投标保证金，也要尝试对投标文件实质性内容进行变更，或者拒绝签订合同，从而影响招标工作的顺利完成，这也是部分招标人建议提高投标保证金金额的主要原因之一。因此，比较科学合理的做法是，对投标保证金的限额实行因项目规模、项目性质因素而异的差别化政策。
《条例》起草过程中，还有一种意见认为，在招标文件中规定一个基于招标项目估算价的具体投标保证金额度可能会泄露招标人的底价。鉴于本条规定的百分比是招标人可以在招标文件中规定的最高限，招标人不一定按照2%的比例规定投标保证金的具体金额，只要招标人不泄漏具体的百分比，不会造成泄漏招标人底价的后果。
(四)境内投标单位以现金或者支票形式提交的投标保证金应当来自其基本账户。目前，除基本账户外，国家对投标人开立存款账户并没有太多限制，管理也相对宽泛。正如上文所述，投标人开立不同的银行账户为其他投标人提供投标保证金，在围标串标等违法违规行为中几成定律，不少地方出台了投标保证金必须来自投标人基本账户的相关规定，对遏制围标串标行为发挥了积极作用，本规定正是在总结各地成熟做法的基础上形成的。为此，《条例》第40条进一步规定，不同投标人的投标保证金来自同一单位或者个人账户的构成串通投标。境内投标单位以现金或者支票方式提交的投标保证金不是来自基本账户给中标结果造成无法纠正的实质性影响的，按照本《条例》第82条的规定处理。
(五)投标保证金不得挪用。不得挪用投标保证金的义务主体是招标人。招标人委托招标代理机构代其收取投标保证金的，招标代理机构当然也不得挪用。该禁止性规定意味着，如果招标人或其委托的招标代理机构挪用投标保证金，应承担相应的法律责任，投标人依法享有追偿挪用收益的权利。投标保证金采用银行保函、保证等担保方式的，在兑付前一般不存在挪作他用的情况，挪用的情形多出现在现金、支票等担保方式。根据最高人民法院有关担保法的司法解释，即便是以现金方式提交的投标保证金，也属于特定化形式的质押，只是转移了对该动产的占有，在投标人出现不予返还的情形之前，其所有权仍属于投标人，如果招标人挪用于投资等其他目的，所获得的收益应当归投标人所有。在《条例》起草过程中，有一种意见建议对招标代理机构收取投标保证金的情形给予规范。由于招标代理机构不是投标保证金的法定受益人，根据《民法通则》的规定，其收取投标保证金时，只能以代理人身份和招标人的名义收取，相应的权利和义务仍属于招标人。因此，本款未采纳该意见。
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单项选择题
1下列法律中，属于行政法的是()。
A.《公司法》
B.《建筑法》
C.《合同法》
D.《行政诉讼法》
【答案】B
2按照上位法与下位法的法律地位与效力，下列说法中错误的是( )。
A.《建筑法》高于《建设工程质量管理条例》
B.《建设工程质量管理条例》高于《注册建造师管理规定》
C.《建设工程安全生产管理条例》高于《建设工程施工现场管理规定》
D.《北京市建筑市场管理条例》高于《河北省建筑市场管理条例》
【答案】D
3下列关于法律效力等级排序正确的是( )。
A.宪法>法律>行政法规>地方政府规章
B.法律>行政法规>地方性法规>部门规章
C.行政法规>部门规章>地方性法规>地方政府规章
D.国际条约>宪法>地方性法规>司法解释
【答案】A
4施工企业取得法人资格的时间为()。
A.注册资金到位日
B.公司成立日
C.工商部门核准登记日
D.建设行政主管部门颁发资质证书曰
【答案】C
5某施工企业在异地设有项目部，项目部与材料供应商订立了采购合同。材料交货后货款未应商应以( )为被告人向人民法院起诉，要求支付材料款。
A.施工企业
B.项目部
C.该企业的建设单位
D.该项目的监理单位
【答案】A
6根据《民法通则》，施工单位的项目经理属于施工单位的( )。
A.委托代理人
B.法定代理人
C.指定代理人
D.职务代理人
【答案】A
7下列情形中，构成委托代理终止的是()。
A.代理人辞去委托
B.被代理人取得民事行为能力
C.被代理人死亡
D.被代理人与代理人之间的监护关系消灭
【答案】A
8代理人没有代理权、超越代理权限范围或代理权终止后进行代理活动的，属于()。
A.有权代理
B.无权代理
C.表见代理
D.滥用代理权
【答案】B
9甲公司业务员王某被开除后，为报复甲公司，用盖有甲公司公章的空白合同书与乙公司订立一份购销合同。乙公司并不知情，并按时将货送至甲公司所在地。甲公司拒绝接收，引起纠纷。关于该案代理与合同效力的'说法，正确的是()
A王某的行为为无权代理，合同无效
B王某的行为为表见代理，合同无效
C王某的行为为表见代理，合同有效
D王某的行为为委托代理，合同有效
【答案】C
10按照《物权法》的规定，建设用地使用权自( )时设立。
A.合同签订
B.合同生效
C.登记
D.支付出让金
【答案】C
最高院申诉状1
申诉人：刘xxx，男，19xx年x月xx日生，居民身份证号码xxxxxxxxxxxx，汉族，无业，住xx市xxxx新村xxx号xxx室。联系电话：xxxxxxxxxxxx。
被申诉人： xx市xxxxxxx有限责任公司。住所地江苏省xx市南长区xxxxxxxx。
案由：申诉人对江苏省高级人民法院(以下简称江苏高院)(xxx)苏审三民申字第0xxx号民事裁定书不服，向贵院提出申诉。
请求事项：
恳请贵院依法撤销江苏省高级人民法院(xxx)苏审三民申字第0xxx裁定，指令江苏省高级人民法院依法再审。
事实与理由：
申诉人诉被申诉人劳动争议纠纷一案，不服江苏省xx市中级人民法院(xxx)锡民终字第xxxx号民事判决，向江苏省高级人民法院申请再审。
xx中院审理后认为，根据现有证据，应该认定申诉人xxx年10月起申请劳动仲裁已经超过法定时效，同时刘xxxx亦未提供其再就业与退工材料之间存在因果关系的证据，故驳回了申诉人的诉讼请求。
江苏高院认为，申诉人收到《xx市职工待业通知书》复印件，就表明起码知悉被单位开除，且一直没有回单位工作，故可以认定申诉人早在xxx年11月20日即已被用人单位开除。如此推定，显然存在疑问的，作为正式文书必须具备的要件，必须要使用原件，原件不能提供的，经过核对无异的复印件才可以作为定案证据使用，本案中，对于没有原件核对情况的下，应该以被申诉人能够提供原件的时间为界点，或者以申诉人主张权益时起算仲裁时效，来确定申诉人的时效是否过期。
江苏高院对于《企业职工档案管理工作规定》进行了引用，查清了被申诉人存在违法的行为，但江苏高院不知道是出于何种原因，在被申诉人存在违法行为的情况下，不判决被申诉人承担责任，而是以相关责任条款不明确为由，拒绝判断被申诉人承担责任，这样的理解明显不对。1987年施行的《民法通则》对责任不明确，无法判断责任的情况，法院可以根据《民法通则》的民事责任的规定，对照被申诉人存在的过错程度，酌情确定被申诉人应该承担责任，而不是法律没有具体规定或者规定不明确时，想江苏高院那样，对是非问题，不做任何的处理，其行为并没有彰显公正司法。
对于诉讼时效的问题，申诉人认为应该由被申诉人承担不利后果，理由一，被申诉人未能明确告知申诉人是否被解除了劳动关系，涉案的复印件不是申诉人提供(详见江苏省xx市xxxx人民法院(xxx)崇民初字第xxxx号判决书)，而是申诉人提起诉讼后，案外人xx市xxxxx股份有限公司向法庭提供，案外人认可和申诉人存在劳动关系，以上的事实让申诉人不明白究竟和谁存在劳动关系;至少说明被申诉人的管理混乱和案外人的.管理存在重叠，或者是关联公司等情形。被申诉人是具有民事主体资格的用人单位，不能以时间长、人事变动等客观原因对申诉人的情况说不清楚，被申诉人存在的过错，不能由申诉人全部承担;理由二，60天的时效究竟应该怎么理解，是法官的自由裁量权，还是可以作为规避法律责任的借口。申诉人认为，档案制度切实的影响每个人的生活，被申诉人应该在xxx年11月20日后合理时间内办理档案的转移手续，如果不办，结合复印件的事情，可以推定被申诉人就没有和申诉人解除劳动合同的意思表示。从权利及义务相统一的角度，被申诉人没有完成档案转移的行为，应该从申诉人主张权益起算，申诉人的申诉时效并没有过。
中华人民共和国最高人民法院
申诉人：
年 月 日
最高院申诉状2
申 诉 人：县水库管理局
法定代表人：王 局长
委托代理人：律师事务所律师
被申诉人：董，男，汉族，
xxxx年5月7号生，住省县乐安大道38号
被申诉人：水利开发股份有限公司(以下称“水利”)
负 责 人：王 董事长
申诉人因不服省高级人民法院作出的(xxxx)赣民一初字第60号民事判决，现依法提起申诉如下。
申诉请求：
1、恳请撤销省高级人民法院作出的(xxxx)赣民一初字第60号民事判决;
2、依法改判申诉人对被申诉人董不承担工程款给付义务;
3、本案全部诉讼费用由被申诉人承担。
事实和理由：
xxxx年，申诉人将xx水库工程对外招标，被申诉人水利中标。xxxx年9月6日双方签订《建设工程施工合同》及相关补充协议，对该工程发包人与承包人的权利义务作出了全面而详细的约定。同年9月18日，被申诉人xx水利与被申诉人董xx签订《建设工程施工劳务合同》非法将工程转包给没有资质的董xx施工，被申诉人隐瞒上诉事实由董xx以工程项目副总经理的身份实际负责施工事宜。xxxx年10月15日，经申诉人与xx水利交涉，董xx退出工地，由xx水利继续施工。xx水利与董xx就工地材料设备进行了移交，对董xx已完成工程量进行了确认并验收合格。
xxxx年8月15日，董xx因工程款结算等问题将xx水利诉至省市中级人民法院要求xx水利给付工程款5186323.5元及逾期利息。省抚州市中级人民法院经过审理，依xx水利之申请追加申诉人为共同被告于xxxx年5月25日作出(xxxx)抚民一初字第29号判决，依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》(以下称司法解释)第二条以“董xx实际施工的工程经工程监理、业主xx水库确认合格，所以董xx要求按合同约定支付工程款的要求应当得到支持。”为由判决申诉人支付董xx尚欠的工程款4580372.37元及逾期利息。申诉人随即于xxxx年6月13日上诉至江西省高级人民法院，江西省高级人民法院于xxxx年10月15日作出(xxxx)赣民一初字第60号判决，以“虽然xx水库未与董xx订立合同，但由于xx水库是本案工程的发包人，是工程款的实际支付人，且在未清偿工程款的情况下，依据司法解释第二十六条第二款之规定，xx水库应在其欠付工程款范围内，对董xx承担连带清偿责任”“原判要求xx水库支付欠付的工程款的同时免除了xx水利的责任，由于权利人董xx对原判免除xx水利责任未提出上诉，而xx水利是否承担责任，并不影响xx水库的支付义务，免除xx水利的责任，并不损害xx水库的利益”为由驳回上诉，维持原判。
申诉人认为：首先，申诉人依法通过公开招投标确定了xx水利为该工程合法承包人并与之签订了《建设工程施工合同》。该合同合法有效，应当由双方当事人全面完整地履行并受到法律的严格约束与保护，该合同是申诉人对该工程享有权利承担义务的唯一合同依据。其次，xx水利与董xx签订的《建设工程施工劳务合同》系非法转包，违反法律强制性规定属于无效合同。依据司法解释第二条“建设工程施工合同无效，但建设工程经竣工验收合格，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持”之规定，xx水利对董xx施工部分工程验收合格，董xx有权参照其与xx水利签订的《建设工程施工劳务合同》要求xx水利支付工程款。最后，申诉人与董xx之间无任何合同关系，依据合同相对性之原则，申诉人对董xx不负任何合同上的义务。根据司法解释第二十六条第二款“实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。”，此解释仅仅从程序上突破合同相对性赋予实际施工人董xx起诉申诉人的权利，且申诉人承担责任的范围仅限于申诉人欠付xx水利的工程款限额内。综上，通过分析上述三者间关系可知：本案中，实际施工人董xx有权依据其与xx水利的合同约定向xx水利主张给付欠付工程款;申诉人不是董xx的合同相对人，申诉人依据其与xx水利签订的《建设工程施工合同》之约定在欠付xx水利工程款范围内承担责任。尤其重要的是，本案必须明确区分董xx诉请xx水利承担的工程款和申诉人与xx水利约定的工程款是两个不同的合同关系下的工程款约定，不能将两者混为一谈。依据司法解释二十六条从程序上追加申诉人是为了查清事实平衡实际施工人利益，申诉人的实体利益毫无疑问应当得到完整的全面的保护，申诉人仅依据其签订的第一手发包合同在欠付承包人工程款范围内承担责任。
故，本案中人民法院判决申诉人承担责任的前提是必须依法查清申诉人欠付xx水利工程款的事实。反观原审判决，无视有效合同的约束力，无视申诉人利益，错误明显。
原审法院无视本案三方当事人间系两个独立的法律关系，将于有效合同和无效合同混为一谈，将xx水利与董xx争议的工程款和xx水利与申诉人合同中约定的工程款混为一谈，认定事实错误，适用法律错误。原审法院认定“董xx与xx水利订立的合同中，约定按主合同进行结算，即按合同价款进行工程款结算”，以“主合同”之约定处理董xx与xx水利工程款结算纠纷。显然，主合同是申诉人与xx水利签订的有效的建设工程施工合同，主合同关于工程价款的约定约束申诉人与xx水利，而董xx诉请的工程款是其与xx水利《建设工程施工劳务合同》中约定的工程款，原审判决“董xx施工的工程价款为800.295937万元，董xx已收到342.2587万元，尚有458.037237万元未收到，对此xx水利应予归还，......xx水库对该部分工程款仅支付342.2587万元，剩余部分458.037237万元即xx水库应付工程款”将两者混为一谈明显错误。既然没有对申诉人欠付xx水利的工程款作出认定，原审判决就不能适用司法解释二十六条之规定判决申诉人依据董xx与xx水利之间的工程款数额向董xx承担给付义务。原审判决只能首先依法查明申诉人欠付xx水利工程款的具体事实，在上述欠付工程款限额内，申诉人对实际施工人承担给付义务。
综上，原审判决错误将申诉人与xx水利之间合同关系及约定的工程款和xx水利与董xx之间的合同关系及约定的工程款混为一谈，认定事实错误;错误适用《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条、第二十六条之规定，判决申诉人承担工程款支付义务严重错误，严重伤害了申诉人利益。恳请贵院依法将本案提起再审，纠正一、二审人民法院的错误，作出公正、合理的判决，以维护申诉人的合法权益。
最高人民法院
申诉人：
xxx年十一月八日
