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新中国第一部法律，这样出台 新中国成立后颁布的第一部法律是哪一部
答案是《婚姻法》。
1950年5月，新中国成立才半年多，第一部法律《婚姻法》就颁布实施了。
新生的共和国，百业待举。
何以能在这么短的时间内，拿出这么一部关系到五亿中国人民婚姻家庭生活的法律
起草这部《婚姻法》的是些什么人
起草过程中又发生了哪些故事
黄传会著、文汇出版社出版的《天下婚姻———共和国三部婚姻法纪事》一书，披露了其中的内幕。
指定王明起草《婚姻法》
2001年8月24日，我在《人民日报》（海外版）第7版上看到了这样一篇文章： 指定王明起草《婚姻法》 新中国成立后，团结一切可以团结的力量，建设新中国，决定让王明担任政务院法制委员会主任。
王明并不是学法律的专才，但当年他在延安分管妇女工作，后来又担任过中共中央政治研究室主任、中央法律问题研究委员会主任，做过一些法律草案起草工作。
王明是属于学院派的理论家，要办什么事，先得找理论依据，他要求法制委员会的工作人员必须很快熟悉这方面的马列论著，与同志们一条一条地审理中共在战争年代制订过的有关婚姻的法规和条例。
同时，也借鉴苏联、东欧等社会主义国家的《婚姻法》。
据说，初稿是由王明口述的，秘书记录。
那天，王明一口气述了17个小时，边述边改，17个小时一气呵成，形成了23000字的初稿，显示了王明的才气。
1950年4月1日，在中央人民政府第七次会议上，王明代表法制委员会向会议提交了《中华人民共和国婚姻法》草案，并作了“草案”起草经过和起草理由的报告。
会议通过这部八章27条的《婚姻法》。
主席随即发布中央人民政府主席令，《婚姻法》于1950年5月1日起在全国实行。
这部《婚姻法》一直使用了三十年，到1980年才修改。
时隔不久，《人民日报》（海外版）又刊登了一封读者来信：《人民日报》海外版总编同志：您好。
我阅读了你报2001年8月24日发表的《指定王明起草婚姻法》一文，我认为文中有一部分是事实，但关于指定王明起草婚姻法部分不是事实。
当时王明是政务院法制委员会主任，他看过这个稿子是事实，但没有参与起草，也没有参与讨论，送中央政府之前，有没有提意见，我不了解，但决不是他起草的。
……罗琼2001年10月22日两个版本，截然不同的两种说法。
仅就两篇文章来看，这个“罗琼”的来信应该说更可信一些。
几番周折后，我找到了“罗琼”。
原来，她正是原中央妇委委员、当时参与起草《婚姻法》的成员之一。
在我的要求下，她打开了记忆的闸门…… “少奇同志让咱们过去一趟，要布置新的任务。
” 1948年9月，解放战争进入了全面战略反攻阶段。
就在此时，中央妇委召开了一次解放区妇女工作会议，9月20日，会议开幕当天，朱德代表党中央致开幕词，周恩来作政治报告，邓颖超代表中央妇委作工作报告。
会议期间的一天傍晚，邓颖超对妇委会的同志们说：“少奇同志让咱们过去一趟，要布置新的任务。
” 从东柏坡到西柏坡也就二三里地，转过一个小土坡转眼间就到了。
刘少奇与王光美那时刚刚结婚不久，住在两间土墙瓦顶房里。
刘少奇热情地把她们迎进屋里，请她们吃花生和红枣。
“会议开得不错吧
”刘少奇问。
邓颖超说：“太好了
大家认真总结了过去的工作，讨论了当前的方针任务，而且还要研究制订今后妇女运动的方针。
” 刘少奇说：“关于妇女工作，一方面各级党委应当重视，加强领导；另一方面，妇女干部自己也应努力工作，主动争取党委的重视。
你们不是要党委撑腰吗
首先你们得有‘腰’，党委才好撑；要是自己没‘腰’，别人怎么撑也撑不起来。
” 刘少奇风趣的话语把大家都说得笑了。
“革命的形势发展很快，中国人民的革命战争很快就要在全国范围内取得胜利，再有一年左右时间，我们就能从根本上打倒国民党反动统治，建立起一个新民主主义的国家。
”片刻，刘少奇习惯性地点燃一支烟，“新中国一成立，你们妇女工作者的任务更重了。
有些工作现在就要开始着手准备和研究。
今天，找你们来，想先交给你们一项任务，先吹吹风”。
听说有新的任务，大家都很高兴。
邓颖超连忙说：“少奇同志，请给我们布置吧。
” 刘少奇说：“新中国成立后，不能没有一部婚姻法，我们这么个五亿多人口的大国，没有一部婚姻法岂不乱套了
这个任务交给你们中央妇委，你们马上着手，先做些准备工作。
” 说罢，刘少奇转身从一只从延安转战带出来、写着“奇字第3号”的小书箱里，取出一本已经发黄的小册子：“这本《中华苏维埃共和国婚姻条例》，是1931年同志亲自签发的。
这是从封建婚姻制度下解放妇女群众，实行真正男女平等、婚姻自由的条例，体现了婚姻法的基本原则。
你们还要深入调查研究解放区的婚姻状况，总结解放区这些年来执行婚姻条例的经验教训，反复讨论，再动手起草。
” 邓颖超兴奋地说：“太好了。
这些日子，大家通过在农村蹲点搞土改，更加深切地了解贫苦农民，特别是妇女们深受封建婚姻统治的痛苦，他们迫切要求婚姻自由。
” 10月5日，会议闭幕前一天，刘少奇到会作重要报告。
他在报告的最后部分专门讲到婚姻法问题。
他说：“婚姻问题是妇女工作的重要组成部分。
最近我查阅了一些解放区政府颁布的婚姻条例，均不同程度地保留了封建婚姻的旧传统。
新中国即将成立，我们这么大的一个国家，要有一部统一的婚姻法，现在时机已经成熟了，你们现在就要组织力量起草新婚姻法，建立新民主主义的婚姻制度。
先准备一个草案，新中国成立后，由党中央送交中央人民政府，广泛征求意见，修改审定后公布施行。
” 光是框架就推倒重起好几次。
解放区妇女工作会议结束后，中央妇委立即成立了婚姻法起草小组。
由邓颖超主持，成员有帅孟奇、杨之华、康克清、李培之、罗琼、王汝琪。
东柏坡是个群山环抱，只有十几户人家的小山村。
中央妇委借用了老乡前后两个小院，前院两间土屋，一铺土炕，几张桌子，办公用；几位大姐和工作人员，住后院两间土屋。
起草一部体现新民主主义婚姻制度的《婚姻法》，对于这些妇女领袖来说，是一场新的考验。
起草小组成员中，真正学过法律的只有毕业于复旦大学法律系的王汝琪。
但是，她们有着长期的革命斗争经验，长期做妇女工作，对于广大群众特别是广大妇女渴望废除封建婚姻制度，建立新民主主义婚姻制度，感受极深。
她们派出工作组对婚姻问题进行专题调查。
据调查材料表明，当时在山西、河北、察哈尔等省已解放的农村中，婚姻案件占民事案件的比例，少的占33．3％，最多的达99％。
在北平、天津、西安、哈尔滨等已解放的城郊中，婚姻案件少则占民事案件的11．9％，多的占48．9％。
在婚姻案件中离婚及解除婚约的，在上述农村中平均占54％，城市或城郊，少则占51％，多则占84％。
离婚原因主要是包办、强迫、买卖婚姻、虐待妇女、重婚、通奸以及遗弃等，女方是原告，提出离婚的占58％～92％。
由于刚刚从土改第一线回来，大家相互提供了许多新的情况。
邓颖超说，土改在改正成分时，有些农村拿“破鞋”作为帽子加在一些妇女的身上，或者拿“破鞋”作借口剥夺她们应得的土地权，甚至把这作为打击妇女的口舌。
比如有一个不大的村子，就有80多个妇女被划为“破鞋”，加上这个帽子剥夺了她们应得的权利，甚至连她们的婚姻自由、选举权被选举权都被剥夺。
可怕的是，我们的一些干部在这个问题上也不加以区别。
究竟什么样的叫“破鞋”呢
只有专门以卖淫为生活来源的少数妇女，才能称为“破鞋”。
至于在农村中，贫雇农娶不起老婆，靠上一个女人；有的妇女守寡多年，靠上一个男人帮助干活……这些都应加以具体的区分。
产生“破鞋”的根源，一方面是因农民没有翻身、受经济压迫；另一方面是因婚姻不自由的制度所造成的。
而我们有些干部没有认清产生的根源，把农村中的男女关系问题不加本质的、轻重的区分，一律加以“破鞋”帽子，这是错误的。
有些同志谈到，一些地方在土改中，以各种方式干涉群众婚姻自由，统治妇女、不准出村，甚至命令所有寡妇一定要嫁贫雇农光棍，把地富妇女当成胜利果实分配。
还有关于抗属的离婚问题，有些地方抗属提出离婚，没有经得前方军人的同意，便批准离婚，影响了军心。
…… 讨论问题时，大家开诚布公，畅所欲言。
因为这是为新中国和五亿同胞起草的婚姻法，大家都意识到它的分量。
光是框架就推倒重起好几次，每章每条都是字斟句酌。
每次讨论都是大家先发表意见，王汝琪作记录；然后她再拿出新整理过的稿子，又供大家讨论。
七八个人紧挨着围坐在炕上，东柏坡的冬天还是挺冷的，窗外寒风呼啸，屋里却讨论得热火朝天…… 由于当时中央妇委人手少，还要承担其他大量工作，婚姻法整个起草过程，断断续续，大约花了半年的时间。
一方坚持离婚可以离婚
在起草过程中，大家对一些条文有不同的看法，每次讨论都要发生争论。
争论最大的是有关离婚自由问题。
1931年颁布的《中华苏维埃共和国婚姻条例》第9条规定：确定离婚自由，凡男女双方同意离婚的，即行离婚。
男女一方坚决要求离婚的，亦即行离婚。
这一条，新的婚姻法要不要写进去
反对的人认为，在农村，离婚自由了，必定要触动到一部分农民的切身利益，他们必然将成为反对派。
另外一种顾虑是，当时形势发展很快，马上就要进城了，怕进城以后，一些干部以“离婚自由”为借口，另有新爱，把农村的原配抛弃了。
邓颖超作为一名妇女运动领袖，一直关注着民众的婚姻问题。
这一次重新起草婚姻法，邓颖超态度鲜明，主张写上“一方坚持离婚可以离婚”这一条。
全国妇联档案处保存着一份珍贵的资料，这是邓颖超在中妇委会议上的发言摘要： 对于婚姻法内“一方坚持离婚可以离婚”一条的意见：我主张这一条。
理由是中国社会最受压迫的是妇女，婚姻问题上妇女的痛苦最多，很多材料可以说明。
早婚、老少婚、买卖婚是普遍现象，如不根绝就谈不上婚姻自由。
妇女要求离婚，往往不允许，即便在党内也如此。
所以“一方坚持要离就让离”是主要根据妇女利益提出的。
如果加上很多条件，反而给下边的干部一个控制的借口。
婚姻法是原则性的规定，破坏旧的，建立新的，就必须针对男女不平等现象，给妇女以保障。
考虑婚姻条例每条内容，必须从最大多数妇女利益出发，不能从一部分妇女的利益出发，更不能有为了限制或照顾少数男人的观点。
其结果，反而对多数妇女不利。
“我们同意第一种意见” 1949年3月23日，100辆卡车和20辆吉普车，载着中共中央机关工作人员离开西柏坡，离开了夺取全国胜利的最后一个农村指挥所，向千年古城北平挺进。
《婚姻条例》草案，又经过一番修改，1950年1月21日，由中央妇委呈送党中央，并附邓颖超亲笔信一封：毛、刘、朱、任、周并王明同志：送上中央妇委修改的婚姻条例草案最后稿，请审阅。
这个婚姻条例草案，曾经过妇委正式讨论过五次，会后交换意见多次，并另邀请了中组部、中青委、法委等几方面同志共同座谈过一次，历时二月有余。
几经争论，几度修改，有些问题，已经得到解决，但争论的主要问题，即一方坚持离婚，即可离婚，不附任何条件一则，至今仍意见分歧，尚未能取得一致。
对于此点反对者是较多数人，赞成者包括我及少数人。
现为了应各地的急需，且有关广大群众切身迫切的利益，不能再拖延不决。
故大家商定，一致同意先以现在的草案（虽然我仍不完全同意），经妇委多数同意了最后稿，并将我们不同的意见一并附上，请中央参阅作最后决定。
另送了一份婚姻条例草案给法委，请法委将意见提交中央。
我们争论之是非，要求中央给予提示。
妇委同志希望中央审阅后能和妇委同志一谈，或中央讨论时，允许妇委同志参加，究竟如何
由中央决定。
…… 专此，敬礼。
邓颖超1950．1．21中央立即将该婚姻条例草案分别送各民主党派、中央人民政府、全国政协、法制委员会、政法委员会，以及政务院政务委员会议，各有关司法机关、群众团体征求意见。
一个星期后，中央法制委员会便向中央呈报了修改意见：主席及书记处各位同志： 对于妇委起草之婚姻法条例，我们有下列意见，提供参考： 一、关于离婚问题的意见：对此问题有两种意见，一种意见主张离婚自由，即如双方愿离或一方坚持离婚者，即得离婚，不附什么条件；另一种意见，主张一方提出离婚者，须附有条件，合某一条件者，始得离婚。
我们同意第一种意见，因为离婚结婚自由，是反对封建的新民主主义革命对解放妇女的一个基本要求，我们人民民主政权的立法，应以进步的合乎新社会发展的原则为出发点，不应以过去的、需要改革掉的旧社会遗迹为根据。
中国社会中还有离婚结婚不自由的现象存在，这只能证明婚姻条例须有彻底解放的性质，才能冲破根深蒂固的旧社会枷锁，才能创造合于新的生产关系，新的社会制度的家庭关系，而不是相反。
以无产阶级为领导的工农联盟为主体的人民民主专政政权的法律，本身应该具有引导人民前进的极大教育性质和解放性质，婚姻条例的立法精神，也应如此。
……法委会1月28日1950年4月13日，《中华人民共和国婚姻法》草案提请中央人民政府委员会第七次会议通过公布。
中央人民政府法制委员会主任委员陈绍禹（王明），代表中央人民政府法制委员会，向中央人民政府委员会第七次会议报告中华人民共和国婚姻法起草的经过和起草的理由。
《中华人民共和国婚姻法》（草案），自中央妇委着手准备至今，历经一年半时间。
期间，曾经政务院政治法律委员会第四次会议修改通过；又经政务院第22次会议讨论；并经由毛主席亲自主持、有中央人民政府委员会副主席、委员、政务院总理、副总理和委员以及政协全国委员会常务委员会委员等参加的联席座谈会讨论两次。
草案的各章各条，都经过反复的研究、讨论和修改。
除少数条文外，多的曾修改三十至四十次以上，少的也修改十至二十次以上。
1950年5月1日，中央人民政府正式颁布《中华人民共和国婚姻法》。
土地权属纠纷处理可适用广东省林木林地调解处理条例吗
东省林木林地权属争议调解处理条（以下简称《条例》已于2016年121日由省人大常务委员会十三次会议表决通过，并于5月1日起施行。
本人就《条例》出台的背景、主要内容及特色亮点进行初步的学习解读。
一、《条例》出台的背景（一）领导重视、亲自维护群众合法权益。
2014年8月28日《法制日报》报道，湛江市一些市县政府在处理集体土地、林地纠纷时，居然以“双方均无权属证明”为由，违法将集体性质的土地、林地收归国有，近年来引发多起纠纷。
省委《值班要情专报》第225期对此转载。
省委主要领导作出“要及时研究，依法依规，提出指导意见”的批示精神，建议省林业厅、国土资源厅归纳梳理全省不同山林土地纠纷的类型，并由省林业厅牵头，联合起草《全省土地山林纠纷调解处理适用法律规范》，由省府办公厅印发全省，分类指导各地准确适用法律规章。
省人大常委会领导果断行动，突出问题导向，经常委会主任会议决定，《条例》补充列入了2015年年的立法计划，明确由省人大主导条例草案的起草工作，安排由常委会法工委牵头组织实施。
《条例》的起草，省人大黄龙云主任亲自部署并多次作出重要指示,时任省人大肖志恒副主任带队调研、多次提出起草重点，保证了工作的顺利进行，省林业厅领导亲自主持调处部门《条例》研讨会，出席、列席条例起草评估会等，对有些条款作出具体修改意见的批示。
（二）现行调处规章不规范，不适应新常态对调处工作的需求。
一是原《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》滞后于形势的需要。
目前，已实施了八年的省政府规章《调解处理办法》局限性显而易见，该《办法》存在没有规定政府处理期限，对政府确权行为的责权利、对当事人争山抢林的法律责任规定得比较模糊等问题，造成许多纠纷久调不决、成为历史积案，矛盾不可调和，引发不少的群体性事件。
二是贯彻落实十八届四中全会提出的行政执法体制改革的需要。
2015年省委贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的意见中，也明确指出：“加强重点领域立法。
依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法规制度，完善公民权利救济渠道和方式，实现公民权利保障法治化”。
尤其强调落实以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，进一步完善土地管理等方面的法规规建设。
山林权属纠纷的处理属行政确权的范畴，是政府的一项具体行政行为。
在实践中各地调处部门普遍反映，按照“法无授权不可为”的法律原则，必须对省政府规章《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》予以修订，并独立升格为地方性法规，才能更好地依法执法，提高执法的权威性。
通过明确制定具体执法细则、裁量标准和操作流程，完善行政执法程序，强化程序约束，全面落实行政执法责任制，切实做到步骤清楚、要求具体、期限明确、程序公正。
三是部门规章存在适用范围不清问题。
对山林土地权属纠纷确权案件，有部分市、县相关裁决机关认为，只有土地、林地权属证书才能“依法证明争议土地属于农民集体所有”。
但实例中部分规章又存在依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》等。
事实上，在处理山从山林权属争议时，根据现有法律规定，应当依照林业行政管理法律、法规，而不能依照国土行政管理法律、法规。
如混淆使用，属定性不准，适用法律、法规错误。
因此，出台《条例》，才有利于在调处实践和参与诉讼实践中，不易造成处理林地纠纷适用了处理土地纠纷的相关法规的矛盾，有利于在行政诉讼中获得“适用法律正确”的裁定，有利于当事人息诉罢访，实现案结事了人和。
四是林木林地权属变迁的复杂性需要有健全法规来规范保障。
从山林土地权属确权的历史看，新中国成立以来，我省山林土地权属历经了土地改革时期、合作化时期、人民公社化时期、六十年代初的“四固定”时期、八十年代初的林业“三定”时期等多次变革调整，在分分合合中，存在大量山林土地历次改革均没有确权发证，已确权发证的又大量存在界址不清、权属不明、权属凭证缺失等问题，长期以来积存了大量的山林土地纠纷。
若没有健全完善而且具有强制约束的法规保障，就会导致对法律法规的理解和运用有偏差，群众的合法权益就可能受到侵害。
（三）严格立法程序，科学严谨起草《条例》。
一是成立起草小组、制定工作方案。
6月3日，成立了由省人大农委、常委会法工委、省法制办、省林业厅负责人和有关人员组成的条例草案起草小组，研究制定工作方案并报告常委会分管领导，全面启动起草工作。
二是密集调研、广泛征求意见建议。
《条例》起草小组通过省内外的实地调研、召开林权争议案件审判法官专题等10多场座谈会，理清立法思路，突出重点，在现行的政府规章《森林林木林地权属争议调解处理办法》的基础上，经过反复研究、修改不下10次，形成了条例草案征求意见稿。
广泛全面征求意见建议。
多次向省编办、省法制办、国土资源厅、农业厅、林业厅，省法院、检察院等10多个单位征求意见，由省山林权属争议调处办征求了全省县级以上人民政府调处机构的意见，向人大代表、律师、基层实务工作者、社会人士征求意见，通过省人大公众网平台向全省社会开放征求意见，据不完全统计，《条例》出台前共征求意见达到上万条之多，起草组认真研究吸收其好的制度设计和规定内容，将主要的修改意见均已采纳吸收。
三是开展重点制度规定的试点工作。
本《条例》立法项目是实操作性很强的程序性、实体性立法。
为检验《条例》是否接地气、有实效，实践是最有效的检验手段。
先后在选择在林情不同、山林纠纷案情不一、管理体制各异的连山、仁化、五华三县开展《条例》试点工作。
着重在试行公开聘请调解员参与调解制度及按照调处依据、调处程序和调处时限等规定试行调处。
通过为期三个月试行，为《条例》的完善制度创设提供了实践依据。
四是严格遵守立法规定，立法程序科学严谨。
《条例》是严格通过立法的程序要求，经过科学论证、广泛征求意见及《条例》草案经过吸收了中山大学等9所地方立法研究与咨询服务基地、省法学会等4个地方立法社会参与和评估中心、66位立法咨询专家等研究提出修改意见建议，经过了6次专题论证会、表决前评估会等，通过了省人大常委会共三次会议审议后，最终于2016年1月22日提请省人大常委会第二十二次会议审议并表决通过。
因此，《条例》的出台，凝聚了省委主要领导以民为本、爱民之心、为民之要，凝聚了省人大领导敢于直面问题、为民当家作主、维护群众合法权益，凝聚了专家、学者、社会人士等积极参与立法良好法治氛围。
充分体现了省委、省政府对群众利益高度关注并极力维护，体现了政府依法行政、全力以赴推进山林纠纷调处工作，体现了全社会着力构建社会主义和谐社会共同责任与担当，将进一步推动山林纠纷调处工作法制化、规范化建设。
二、《条例》主要内容《条例》共有六章五十七条，对林权争议调处工作的原则、调处依据、管辖与受理、调处程序、法律责任等方面内容作了规定。
与原《办法》相比，增强新内容、创设了新亮点，突出“事要解决”的原则，着重维护群众的合法权益，推进林区的平安边界建设，为我省社会经济发展提供了和谐氛围。
（一）重在调解，特别对民间调解制度作了设计。
林木林地权属争议调处目的是明晰产权、化解矛盾、维护当事人的合法权益，必须先通过调解方式来处理，而且通过双方当事人自愿达成的调解协议能实现案结事了。
为此《条例》将做好调解工作作为重点，放在制度设计的首要环节，力求通过调解解决大部分的林权争议。
一是在林权争议受理前，基层人民调解委员会应当先行组织调解；二是林权争议受理后，调处机构调解正式介入前，先由社会调解力量组织一次公正公开的民间调解；三是规定调处机构应当根据需要组织多次调解，只要有需要或者调解有可能解决争议，就应当组织调解；四是调处机构应当组织一次有利于增加公信力的调解，邀请人大代表、政协委员、相关专家、技术人员、有关社会组织和双方亲友代表参与，见证调解。
（二）强化责任，特别对限定调处期限作了突破。
为体现社会民众立法意愿要求，推进依法行政，进一步提高林权调处的效率，《条例》从几个方面强化了调处机构及工作人员的责任：一是为强化调处具体工作的责任，规定了受理、调查、勘验、使用、处理、公告、送达、建档等各个时机应当进行的工作内容、程序和完成时限等；二是为强化管辖的责任，规定林权争议按照属地管理、分级负责、先行调解、就地处理的办法，由各级人民政府依照管辖权进行受理，依法调处并作出决定；三是为强化提高自身能力的责任，规定县级以上人民政府应当制定培训计划，定期组织调处技能等培训；四是设置了法律责任，明确不作为将受到严惩。
（三）明确依据，特别对各类权属凭证作了规定。
为解决林权争议双方各持一词，证据界定困难的突出问题，《条例》将现有的各类林权凭证结合历史和现实情况进行了梳理，力求调处依据更加明确和清晰，通过凭证效力认定等工作解决大量类似的林权争议。
一是对法定林权凭证作出规定的同时，又规定有关材料可以作为处理林权争议的权属来源证据；二是在规定不同时期权属凭证应当追溯权源依据的同时，又规定同一时期合法权属凭证处理的原则；三是在规定当事人凭证与所在地其他持证人属同一情形的予以认定的同时，又规定与发证机关档案存根或者登记台帐不一致的，以档案存根或者登记台帐为准；四是对鉴定凭证本身真伪作出规定的同时，又规定了权属凭证所载实地四至范围的确定办法。
五是对登记发放、撤销、变更林权证作出指引性规定的同时，又规定了不能作为林权依据的情况。
（四）分类调处，特别对常见争议调处作了区分。
《条例》归纳分析了当前林权争议的不同种类，依据法律法规对其调处作了原则性、选择性规定，力求解决几类普遍存在的问题，或者解决某类争议共同的焦点问题，促成全省林权争议的批量解决。
在规定确认林权依照《中华人民共和国森林法》等有关林业法律法规和本条例有关规定办理的基础上，对以下六类争议的调处作了规定：一是仅林木所有权、使用权发生争议的；二是因历史原因当事人对争议的林地均无法提出权属凭证，在不同历史时期又有不同的经营使用事实的；三是可以按照林地权属和林木权属分离的原则进行调处的；四是国有单位与乡镇、村农村集体发生林权争议的；五是对当事人提供的权属凭证提出异议的，可以通过司法鉴定确定真伪。
六是跨行政区域发生林权争议的等。
关于限定调处工作期限，《条例》有所突破。
林权争议千差万别，调处工作有其特殊性、复杂性，上位法没有对调处工作限定期限，已经立法的兄弟省市只有福建设置了办理期限。
但从我省山林纠纷调处现实来看，必须对大量积存的林权争议及时调处，并争取通过制度保障来批量解决，决不能延办。
为夯实政府调处机构的责任，合理加快问题的解决，《条例》规定了调处工作各个时段的期限，包括：受理期限、审查期限、调解期限、处理和重新处理期限、公告期限，以及有关特殊情况下延长的期限和当事人配合有关调处工作的期限。
（五）完善程序，特别对调处关键环节作了细化。
林权争议调处工作需要一定的自主性、灵活性，《条例》对相关主体在几个关键环节应当遵循的调处程序进行了细化，以实现与正在进行相关政策改革相衔接，与可能进入的司法程序相衔接，既体现《条例》要结合调处实际赋予适度自由裁量权，又要体现出法规的刚性约束及执行严肃。
一方面，细化当事人在申请环节的配合义务：一是规定当事人申请林权争议调处应当提交申请书和有关证明材料等；二是规定申请人为农村集体经济组织的，应当推选参加调处的代表并予以授权委托；三是规定行政村、居委会的法律顾问应当全程参加调处活动；四是规定被申请人提交书面答复书和有关证明材料等行为。
另外，对当事人维护林权争议现状和依法参加、配合调处工作等管理重点作了规定。
另一方面，细化调处机构在调处环节的工作规范：一是对调查核实工作进行细化，规定通知勘验人、当事人、见证人及有关人员到场，并制作调查勘验笔录；二是规定签订《林权争议调解协议书》应有的附件和手续；三是规定作出《林权争议处理决定书》后，送达、公开、归档等工作均应规范办理；四是规定一般只有五种情形才能中止调处；五是林权争议调处期间有三种情形之一的，调处机构可以报本级人民政府批准，终止调处；六是规定对争议林地林木必要的管理措施以及补偿提存发放措施等。
三、《条例》创设的主要特色亮点《条例》的制定坚持了以十八大、十八届三中、四中、五中全会精神为指导，贯彻落实省委有关林权争议调处工作的系列指示，从林权争议调处工作的实际出发，通过搞好制度创新和设计，规范相关行为，落实有关主体责任，调整相关利益诉求，着力解决林权争议普遍性、倾向性问题，引导集体组织和人民群众运用法治方式、通过法治途径解决林权争议问题，为我省改革发展和社会和谐提供法制保障。
出台的《条例》主要特色亮点体现在“五有”：（一）林权争议“有人受理”，解决了当事人“出路”问题。
《条例》降低了门槛、放宽了山林纠纷调处申请条件，凡是当事人认为有权属争议并能提供证据材料的，向当地调处部门提出申请，政府调处部门必须先接受，经审查后对符合受理条件的予以受理，并在林木林地所在地予以公告。
这一宽进制度设计，解决了群众诉求有人理、申请有人管的问题，畅通了渠道，方便了群众，体现了政府要“以民为本、主动服务”的行政工作要求。
（二）林权争议“有人调解”，解决了权属争议“源头治理”问题。
引入民间调解，是《条例》制度设计的首创，“多元调解、民间参与”也是最大限度发挥群众自治的力量。
一方面规定县级以上人民政府可以聘请熟悉林权历史和现实情况，既有相关法律法规专业知识，又有丰富实践经验的社会人士作为民间调解员，组织专门的履职培训，并向社会公布名单，充实调处力量。
另一方面规定，民间调解员由当事人自主选择，政府不强加给当事人，尊重了公民自由选择权。
还规定民间调解员参与调解的交通劳务费由调处机构支付。
这一创设条款，既充分尊重民意，传承中华民族“和为贵”理念，又积极引导当事人自愿解决争议、化解矛盾，从源头上突出主动治理，减少了政府的因行政裁决的行政成本，达到了权属争议的“案结事了”、“案清人和”。
（三）林权争议“有限期结案”，解决了权属争议“久拖不决”的问题。
林权争议千差万别，调处工作有其特殊性、复杂性，上位法没有对调处工作限定期限。
但是，广泛存在的林权争议不能因此延办，否则以后更加难办。
尤其是对目的全省积存着已受理未办结的案件达7841宗，因山林纠纷引发的信访量仍居高不下，这些矛盾纠纷、权属争议就象是埋在林区“地雷”，若不及时排除，将成为影响林区和谐稳定的老大难问题。
因此，为夯实政府调处机构的责任，合理加快问题的解决，《条例》规定了调处工作各个时段的期限这一制度设计，体现了行政行为的法律约束及行政高效原则，从原来没有时间限制到现每宗案件必须在15.5月时间内限期办结案件，否则将受到行政问责或承担法律责任，这从制度设计上防止了政府不作为情形，避免了争议案件从原来的只受理没期限解决处理规定，造成了当事人想通过行政复议或者行政诉讼都没有法律救济途径，减少或者杜绝出现案件的“堰塞湖”现象，保障了争议案件解决有出路。
（四）林权争议“有规范程序”，解决了权属争议调处程序问题。
调处林权争议是政府法定行政行为，属于程序和实体的裁决，既要充分依据证据、准确适用法律作出实体的裁决，又要严格依照调处程序、符合法律规定，否则当事人向法院提起行政诉讼时，将因程序不规范等情况被撤诉。
从调处实例中，就有不少案例因程序问题被法院撤诉，需要政府重新作出的处理决定。
因此，《条例》在制定时已充分考虑、作了周全安排，严谨了调处程序、细化了工作规范、明确了各环节内容，同时条例颁布施行后，将对调处工作标准进行统一规范，以实现与正在进行相关政策改革相衔接，与可能进入的司法程序相衔接，尽可能减少因程序出错被法院撤诉的风险。
（五）林权争议调处“有问责追究”，解决了不作为乱作为的问题。
《条例》明确规定“行政机关及其工作人员违反本条例规定，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，尤其是“未按照规定时限调解和处理林权争议造成不良后果的”；以及“行政机关负责人负有领导责任的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
明确了调处各个阶段的工作任务和具体工作期限，规定了相应的法律责任，若没有在规定期限结案，不仅调处具体工作人员、而且政府、行政机关负责人都承担相应的法律责任，从制度上解决了调处人员及地方政府应当做到“法无授权不可为、法定职责必须为”依法行政的要求，减少或杜绝了机关工作人员懒政、不作为现象出现，压实了责任，提高林权调处的效率，实现了林木林地争议“定纷止争、案清人和”调处目的，维护了群众合法权益，推动了我省平安林区建设。
当然，同时《条例》也规定了对林权争议调处工作作出突出贡献的单位和个人，人民政府给予奖励。
体现责任、权、利对等原则，将更好地调动调处工作人员的主动性和积极性，实现机关工作人员的“有为则奖、无为就罚”管理措施。
名人与安徽的故事
协商民主是兴起于西方政治学界的一种新的民主理论范式，是克服代议制民主制缺陷而出现的一种民主构想和实践。
作为人类社会政治文明发展到一定阶段的产物，协商民主在中西方政治生活中表现出许多共同点。
但由于各国历史文化、制度沿革和现实的国情以及社会意识形态不尽相同，各国的协商民主理论构建以及实践形式又显得各具特色。
1、社会主义协商民主与西方协商民主具有共性 根据学者戴激涛的总结，西方协商民主的几个共同之处表现在：第一，协商民主是平等的主体间的互动过程，协商各方力量可能有差异，但政治、法律地位平等；第二，协商民主的程序是现代民主规范内容的核心部分，协商民主就是要在公共利益的框架下，通过有效协商程序达成共识；第三，协商民主是通过合作创造公共空间以讨论公共问题，解决纠纷和争议；第四，协商民主以多方协商作为决策的基本形式，重视协商讨论的优势；第五，协商民主遵循的基本原则是协商一致，通过商讨和吸纳不同意见或相互之间的妥协，使少数人的意见得到了尊重；第六，协商民主强调公民对于公共利益的责任。
肖春燕则指出了中西协商民主四大相同点：第一，人民主权价值理念相通，按照“一切权力属于人民”、“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”思想，实现人民主权的价值理念相同；第二，增进共识的目标相通，中西方协商民主的价值诉求都在于化解分歧、消除误会、达成共识；第三，妥协包容的原则相通，政治协商既能包容不同的意见，又能在各方博弈中通过协商相互妥协体现和维护多元利益；第四，辩论说理的手段相通，协商民主的基本手段都是公开、平等的辩论与说理，而非强制、独断和阴谋。
从这些研究可以看出，社会主义协商民主和西方社会协商民主在很多方面是有共性的，包括强调对话协商、广泛的公众参与、维护人民主权尤其是尊重少数人权利等方面。
2、社会主义协商民主与西方协商民主也有根本性的差异 2.1 产生的历史背景 20世纪后期，协商民主作为一种民主理论在西方自由民主政治土壤上兴起。
在之后短短的几十年里，它经历了繁荣和衰败和复兴。
作为一种新的民主理论范式和政治实践，协商民主深入反思民主本质，针对代议制民主的局限，修正了选举民主过分强调自由而忽视平等的倾向，是民主理论在当代的新发展。
随着全球化的不断深入，社会结构不断分化与复杂化，公民的价值观和道德日益多元，社会利益也不断分化重组。
“社会现实的需要呼唤一种允许公民广泛参与、对话与协商的机制，然而这并不意味着回到既有的直接或参与式民主模式上来，因为自由主义民主的许多局限性在直接或参与式民主模式中也会存在，而协商民主则在一定程度上克服了这些局限，适应了社会现实的需求。
” 与协商民主在西方产生的社会背景不同，我国的协商民主不是对人大这种民主形式的补充，而是民主的两种基本形式之一；不是在之后建立，而是在此之前。
政治协商制度是党领导人民根据历史和现实在政治生活中的伟大创造，是我国的一项基本政治制度。
通过中国人民政治协商会议这个平台行使政治协商、参政议政、民主监督等重要职能，不仅促进了决策的民主化、科学化、法治化，同时还衍生出听证会、民主恳谈会、社区议事会等社会协商形式，作为协商制度的重要有益补充。
2.2 协商民主的基本内涵 西方协商民主是资本主义民主实践的产物，建立在资本主义经济制度和多党制的基础上；社会主义协商民主则是在总结根植于社会主义民主实践基础之上，以坚持社会主义制度和中国共产党的领导为前提和基础。
西方很多学者对协商民主都从不同角度做出了自己的解释，包括“作为决策形式的协商民主；作为治理形式的协商民主；作为政府形式的协商民主”。
西方协商民主强调普通公民通过平等自由的协商以达成共识的过程，旨在通过公民的参与和协商培养公民素质，塑造公民社会，并实现所有公民对政治决策过程与结果的平等控制。
根据我国学者的总结，西方协商民主最基本内涵是“具有多元文化特征的公民通过自由、平等、公开地运用理性，参与公共决策和政治生活，使各种观点不受限制的交流，通过辩论寻找理性能理性信服于人的方法潜在地促进偏好变化，在某种程度上达成一致或共识，以保持合作”。
而我国协商民主的内涵是指“与中国共产党领导的多党合作和政治协商基本政治制度相联系、与我国‘两会制’的政治体制基本架构相对应、以协商讨论为特点的一种国家民主形式”。
在中国，协商民主包含了两方面的含义：一是一种国家民主，即制度层面上对选举民主的一种充实；二是决策之前的协商，即技术层面上的一个必经程序，也就是人们所说的“咨询”或“商议”。
就目前来说，西方协商民主尚未完全独立地上升到国家民主的层面，更多的还停留在理论和技术层面。
社会主义协商民主在内涵上与西方协商民主还有以下两个根本区别。
第一，以马克思主义为指导思想，把人看做一切社会关系的总和，而不是西方协商民主理论中抽象的、完全独立的符号化的人。
因此，社会主义协商民主认为主体之间能否协商达成一致是基于各种社会关系以及物质生活实践，单纯注重改造沟通条件和协商程序是毫无意义的。
第二，社会主义协商民主坚持中国共产党的领导。
中国共产党在长期革命和社会建设中，艰苦奋斗，取得了一个又一个成就，领导人民在经济和政治上成为自己和国家的主人。
社会主义协商民主，不论是理论还是实践都离不开党的领导和支持。
2.3 协商民主特征 社会主义协商民主，与西方民主协商民主都具有协商民主的一般特征，即多元性、包容性、程序性、公共性等。
各国都会因为民族、语言、文化差异以及社会分化，出现协商主体多元，协商程序性以保证参与者机会平等，过程理性化，主题公共性等现象和特征。
但中国的社会主义协商民主，有别于西方协商民主一个重要特点，就是协商的现实性或历史。
现实性一是指中国协商民主“任务具有现实性”，即是基于解决人民参与政治途径和形式问题；二是指“协商主体的现实性”，即协商主体之间虽然本着平等协商原则，但中国协商民主承认并考虑到现实中不可避免的政治经济不平等；三是“协商过程的现实性”，即协商虽然是达成一致的必要条件，但社会主义协商民主还采用其它方式保证最终一致的达成；四是“协商共识”的现实性，即中国社会主要矛盾不是阶级矛盾，而是可以协调的，这为达成共识提供了可能性。
正是由于社会主义民主的现实性，使得我国协商民主发展深入政治制度许多方面，并从中央到地方，城市社区到农村村委会都有不同程度的发展。
而西方协商民主由于过于强调理想化，缺乏社会基础，更多地只是存在于学术研究和小范围实验之中。
2.4 核心价值理念 社会主义协商民主，坚持马克思主义世界观和方法论，从具体的、历史的观点来看待以上所说的原则。
例如对人民主权原则的理解，社会主义协商民主认为，不能简单地从参与人数多寡来判定协商的民主性，而要看代表产生的过程是否具有民主性、合法性。
西方协商民主的核心价值理念是自由主义、个人主义，因此，个人权利是其逻辑起点，个人权利要高于国家权力，个人权利是目的也是原因。
此外，西方文化传统倾向于性恶论推崇个人主义和自由主义，追求竞争和互相制约：这样的文化底蕴可能不利于协商民主的开展。
而中国的协商民主，是中国共产党对马克思主义民主理论的丰富和发展，把马克思列宁主义统一战线理论和社会主义民主政治理论同中国国情与实践相结合的伟大创造，是中国共产党同各民主党派、人民团体、各界人士共同构建的政治文明成果。
而且，中国传统文化倾向于性善论，崇尚兼容并蓄、和衷共济：“这种文化氛围更有利于协商民主的推行。
” 2.5 协商民主在社会中实践程度 在实践中，协商民主虽然在西方已有所探索，但更多只是停留在理论层次和学术层面，其实践也主要是在研究机构和学术团体主持下进行的。
而在我国，协商民主实践已经非常广泛，其实践也是在国家和政府主导下进行的。
“协商民主早已在国家的政治生活和社会生活中得到广泛应用：其主体涵盖了各党派、各民族、各团体、各阶层等社会各界、各方面人士；其内容从事关国计民生的重大问题，到影响群众具体利益的各项决策，涉及经济、政治、文化和社会各个方面”。
2.6 协商的本质 西方协商民主，其实质是利益集团之间的政治博弈，是权力较量与利益分配的竞争过程。
自政党政治成为全世界流行的政治制度以来，西方民主政治实践的实质是政党分肥。
西方协商制度始于对自由民主规范实践的批评，并不是国家的基本政治制度设计，仅仅是为了应对代议制民主的困境，对资本主义世界的权力结构与利益分配机制所作的一种修补，因而协商是技术性的。
相比之下，我国社会主义协商民主则是建立在社会共同利益基础之上，其本质内容是全面实现人民当家做主的各项权利，进一步推进有序的政治参与。
2.7 参与主体 西方协商民主强调的是普通公民的直接参与，因为西方协商民主从一开始就希望弥补选举民主、代议制的缺陷和不足。
“平等是西方协商民主的基本价值诉求，公共协商要求每个人都能够平等地参与政治过程，而公共协商参与主体的平等性体现在程序平等与实质平等两个方面。
”程序平等赋予了公共协商的参与者在对话和交换意见中平等表达其偏好与理性的机会；实质平等则主要从资源平等和能力平等的角度，要求每一位公民，不论是普通公民还是政府官员或专家学者，都拥有平等获取政治影响力的机会。
在中国基层协商民主实践中，普通群众是直接平等地参与到公共决策中来的。
但是，就中国协商民主的主要制度安排看，政治协商制度主要是中国共产党与其他党派的协商，在决策制定过程中，民主党派更多的是承担建言献策的职能，发挥咨询和建议的作用；人民政治协商会议，体现的是参与代表的协商，政协委员由社会各界的知名人士所构成，而不是所有公民直接参与。
因此，社会主义协商民主的参与者之间地位有一定的差异性，而且呈现出一种精英性的特点。
3、小结：作为一种理论，协商民主先在西方出现。
我国许多协商民主研究都借鉴了西方协商民主的理论。
但是，社会主义协商民主在扬弃传统文化并吸收西方先进理论前提下，已在中国政治生活中得到广泛实践，很多部分已经上升为国家层面的制度和法律安排。
相比之下，社会主义协商民主前景将更加广阔、乐观。
（），是民族自治的基础，也是村民参与民主管理的主要途径
村民委员会
