依法行政的主要内容有哪些
依法行政作为一种行政管理模式，它是法治原则在行政管理领域的具体表现。
一般地，它主要包括以下几方面的基本内容：（1）行政管理意识的法制化。
（2）行政职权的法定化，就是指行政机关及其工作人员的职能范围、权限大小与关系都要有法律规范的明确授予与规定。
（3）行政编制的法定化，就是指行政机关的设立、机构规模、人员定额等编制内容都应该有明确的法律规定。
当今各国主要是以行政编制法、国家公务员法等国家基本法律的形式对行政编制加以规范。
（4）行政程序的法定化，是行政机关与行政人员在行使行政权力、履行行政管理职能过程中所遵循的一系列具有时间上的衔接性的行为步骤、方式与过程的集合。
（5）行政责任的法定化。
依法行政模式要求在法律规范上明确体现这一原则，即通过各种行政法律规范的形式对行政机关及其工作人员由于没有履行法定职责和义务所应该承担的行政与法律责任作出明确、具体的规定，这就是所谓的行政责任法定化。
依法行政原则
依法行政原则是法治国家、法治政府的基本要求。
法治(Rule of law)要求政府在法律范围内活动 ,依法办事;政府和政府工作人员如果违反法律 ,超越法律活动 ,即要承担法律责任。
法治的实质是人民高于政府 ,政府服从人民。
因为法治的“法”反映和体现的是人民的意志和利益。
法治不等于“用法来治”(Rule by law) 。
“用法来治”是把法单纯作为工具和手段 ,政府运用“法”这一工具和手段来治理国家 ,治理老百姓。
单纯“用法来治”的实质是政府高于人民 ,人民服从政府 ,因为政府以治者居 ,人民被视为消极的被治者。
依法行政的基本含意是指政府的一切行政行为应依法而为 ,受法之拘束。
德国行政法学者认为依法行政原则包括三项内容:(1)法律创制。
指法律对行政权的运作、产生绝对有效的拘束力 ,行政权不可逾越法律而行为; (2) 法律优越。
指法律位阶高于行政法规、行政规章和行政命令 ,一切行政法规、行政规章和行政命令皆不得与法律相抵触 ; (3) 法律保留。
指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项 ,必须由立法机关透过法律规定 ,行政机关不得代为规定,行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权,否则 ,其合法性将受到质疑。
日本学者认为 ,依法行政在具体制度形式上体现为三项要求:(1)建立议院内阁制、议会制的民主主义 ,通过国会对行政进行政治限制; (2) 在这一前提下 ,行政立法、行政处分和行政程序中 ,存在着立法优先的要求或者立法的统制问题 ;(3)通过法院对行政进行司法方面的事后救济 ,而不限于行政监察之类的行政内部监督。
在我国 ,依法行政原则主要包括下述要求:首先 ,依法行政的“法”,包括宪法、法律、法规、规章。
但在所有这些法的形式中 ,宪法的效力最高 ,法律的效力高于法规 ,法规的效力高于规章。
在下位阶法的原则、内容与上位阶法发生冲突时 ,执法机关应适用上位阶法而不应适用与上位阶法相抵触的下位阶法。
依法行政首先要求依宪法、法律行政 ,法规和规章只有符合宪法、法律的规定时 ,才能作为行政行为的依据。
其次 ,依法行政要求政府依法的明文规定行政。
政府不严格按法律规定办事 ,不严格依法律规定行政,就不是法治政府。
但是 ,依法行政不仅仅要求政府依法的明文规定行政。
依法行政还要求政府依法的原理、原则行政。
这是因为 :其一 ,法律的具体规定是有限的 ,而法律调整的社会关系和社会事务是无限的。
特别是现代社会 ,需要法律调整的社会关系和社会事务越来越广泛 ,越来越复杂 ,法律不可能对每一项社会关系和社会事务都作出明确、具体的规定。
从而 ,法律不能不给政府的行政留下大量的自由裁量空间。
对于自由裁量行为 ,依法行政对政府的要求是依据和遵守法的原理、原则 ,如公开、公正、公平、诚信、信赖保护、考虑相关因素和不考虑不相关因素等[10 。
其二 ,法律规定是受法的原理、原则支配的 ,法的原理、原则不仅指导立法 ,即指导法律的制定 ,而且也指导执法、司法 ,即指导法律的执行和法律争议的裁决。
因此 ,政府实施行政行为 ,包括实施行政立法、行政执法、行政司法 ,都不仅要依据法的规定 ,而且要依据法的原理、原则。
否则 ,如果行政只拘泥于法的文字 ,拘泥于法的具体规定 ,机械依法 ,其行为就可能背离法的目的 ,产生负面的社会效果。
其三 ,法律规定适用于社会事实是需要解释的。
在很多情况下 ,具体法律规定的涵义并不是十分明确的和唯一的。
在法律规定涵义不十分明确 ,人们对之存在多种理解的情况下 ,执法者如何确定相应法律规定在具体情境中的涵义 ,就必须依据法的原理、原则。
否则 ,政府如果可以脱离法的原理、原则而随心所欲地解释法律 ,其就不再是法治政府而是专制政府了。
第三 ,依法行政要求政府依法律规定行政,而依法律规定行政又首先要求依行政管理法的规定行政。
政府不严格按照行政管理法规定的范围、条件、标准和限度办事 ,自然谈不上依法行政。
但是 ,依法行政不仅仅要求政府依行政管理法的规定行政。
依法行政还要求政府依行政组织法和行政程序法的规定行政。
行政组织法规定政府的职责、职权。
政府违反行政组织法的规定就会越位(即政府内部越权) 、错位(即政府外部越权) 、缺位 (即政府不作为) 。
行政程序法规定政府行为的方式、过程、步骤 ,政府违反行政组织法的规定就会导致专断和滥用权力。
可见 ,依法行政既要求政府依法定行为规则行政 ,还要求依法定职权和依法定程序行政。
第四 ,依法行政要求政府对行政相对人依法实施管理。
因为“行政”的基本涵义就是管理 ,没有依法管理自然谈不上依法行政。
但是 ,依法行政不仅仅要求政府对行政相对人依法管理。
依法行政还要求政府自身守法 ,要求政府依法提供服务和依法接受监督。
政府守法是法治政府的基本要求 ,因为法治首先是依法治官 ,依法规范政府和政府公职人员的行为 ,而不是首先 ,更不是仅仅依法治民 ,只规范行政相对人的行为。
至于政府依法提供服务和依法接受监督 ,乃是政府依法行政的题中应有之义 ,因为行政意味着管理 ,而管理在法治社会则意味着服务;依法行政意味着依人民的意志和利益执行公务 ,而依人民的意志和利益执行公务则意味着接受人民通过各种方式和途径实施的监督。
政府脱离人民的监督 ,其权力就必然被滥用 ,人民的意志就必然被蹂躏 ,人民的利益就必然被侵犯。
在加强党的先进性建设、提高党依法执政能力的条件下，坚持和实行依法执政，需要从理论与实践的结合上研究以下几个问题。
1．依法执政是什么意义上的原则
依法执政是执政党治国理政的一项重要执政原则，但它主要是作为一项政治原则，还是同时作为保障和规范执政行为的法治原则
如果依法执政主要是作为一项政治原则，它的指导地位是崇高的，它的权威性是极大的，但比较抽象。
如十二大党章规定的党在宪法和法律范围内活动，就主要是一项政治原则，具有很强的政治指导性。
又如，依法行政是一项重要的法治原则，它对行政机关及其公务员的行政行为有一系列的具体要求和规定，具有明确而具体的可操作性。
如果依法执政不仅是一项政治原则，同时也是作为保证我们党的执政地位、规范执政行为的法治原则，就应当由宪法对其做出原则性规定，并由法律法规对各种类、各层级的执政行为做出明确实体性和程序性规定，以保证依法执政得到具体实施。
2．依法执政要解决的主要问题是什么
依法执政如果是针对过去以政策、文件和领导人的讲话执政而言，那么，它所要解决的主要是执政的法律规则或法定程序的问题，解决从人治向法治转变的问题；依法执政如果是针对如何保障我们党的执政地位和规范执政行为而言，那么它所要解决的主要就是如何建立和完善法律规范体系和法律程序的问题；依法执政如果是针对提高执政能力的问题，那么它所要坚持的主要是思想教育、制度机制、行为规范等的问题；依法执政如果针对党政关系，那么它所要解决的主要是执政党与国家政权机关相互关系中的职能、权力和体制等问题。
我认为，依法执政要综合解决上述四个方面的问题，而关键是要保证党的领导，解决我们党长期执政的执政能力、执政方式以及执政的权威性、合法性等问题。
3．依法执政的主体是谁
毫无疑问，中国共产党作为执政党是依法执政的主体。
这种主体具有独占性、排他性的特点，因为它代表中国最广大人民的根本利益，是全心全意为人民服务的新型政党；因为中国不搞两党制、多党制。
中央委员会、中央政治局，各地省委、市委等都是依法执政的主体。
需要进一步研究的问题是：各级党委、党委的有关部门（如组织部、宣传部、政法委等）、党组、相当级别的党员领导干部，它们能不能作为依法执政的主体，享有依法执政的各项权力和权利，承担依法执政的相关责任和义务
与此相关的问题是，它们在什么条件下构成依法执政的主体
4．依法执政的具体法律依据是什么
目前我国宪法、立法法、民族区域自治法、国营工业企业法、村民委员会组织法、国防法、工会法等笼统地规定了共产党领导的相关内容。
对于执政党的各种主体而言，应当具体依据哪些法律依法执政
对此有两者意见。
一种意见认为，可考虑制定一部《政党法》（或者叫做《政党活动法》），以调整和规范执政党与参政党的关系、执政党与国家政权机关的关系、执政党的政策与国家法律的关系、执政党与人民的关系。
对于是否制定中国的政党法，我的倾向性意见是否定的。
因为，其一，外国制定政党法是以实行两党制或多党制为前提条件，我国实行的是共产党领导的多党合作和政治协商的政党制度，不具备制定政党法的前提。
其二，其他国家制定政党法的主要目的，是为了调整政党关系、控制政党行为、规范政党活动、防止政党破坏宪政体制。
中国共产党的性质、宗旨、任务和先进性，决定了它没有任何自己的私利，是全心全意为人民服务的先进政党，我国不需要制定一部以防范共产党为宗旨的政党法。
当然，我们党坚持和实行依法执政，应当重视研究国外政党法的理论与实践问题。
另一种意见认为，执政党领导国家和社会的执政行为，应当以我国的现行法律体系为依据；在国家政权机关中担任职务的党员干部，应当依照法律履行其法定职责。
而执政党内部的管理和建设活动，则以执政党党内的党规党法作为依据。
这就要求，执政党内部的规范体系与国家的法律体系两者之间应当保持一致，不能存在冲突和矛盾。
如果出现冲突，应当有协调解决的程序和机制。
5．依法执政在制度设计上如何处理好几个重要关系
在执政党的政策与国家宪法法律的关系上，应当坚持宪法和法律至上，强调重大决策与立法的紧密结合和协调统一。
在执政党与人大的关系上，应当坚持人民至上，强调执政党通过国家政体来实现领导和执政。
在执政党与行政机关的关系上，应当坚持依法行政，强调人大对行政机关的监督。
在执政党与司法机关的关系上，应当坚持人民法院依法独立行使审判权、人民检察院依法独立行使检察权。
在执政党与参政党的关系上，应当强调依法执政和依法参政，坚持一切政党组织和社会团体在法律面前一律平等。
6．违法执政是否承担和怎样承担法律责任
社会主义法治坚持权利与义务相一致、权力与责任相统一的原则。
法定权力越大，法律责任也就越重。
违法执政是否承担和怎样承担法律责任，这个问题与依法执政的主体相关联。
享有执政权力的主体，如果实施了违法执政的具体行为，产生了违法后果---例如某个地方党委或其部门（组织部---用人失察、政法委审批个案）的决策或决定出现重大失误，造成重大损失时，应当怎么办
其一，这种违法执政是否需要承担责任
承担的是政治责任还是法律责任，或是两种责任都要承担
其二，如果违法执政的决策是党委集体做出的，由谁具体承担法律责任
其三，违法执政的主体应承担什么样的法律责任
民事法律责任、行政法律责任、刑事法律责任还是违宪责任
其四，应当由哪个机关依照什么程序来追究违法执政的法律责任
这些都需要在理论与实际结合的基础上，加以研究解决。
依法行政的原则有哪些
我国不少人以为“依法行政”就是“行政法治”，实则不然。
“依法行政”与“行政法治”也许在字面上可将两者解释为涵义相同，但实际上它们产生的社会影响却颇为不同。
“依法行政”的口号促进了我国国家行政管理由“政策行政”、“指示行政”向法制行政（而非法治行政）的转变，对于引导国家、社会尤其是政府机关及其公务员重视发挥法在国家行政中的作用，对于基本结束我国国家行政管理活动无法可依的状态起到了积极作用，另一方面它的消极作用随着改革开放的深入也日渐暴露出来：由于我国行政机关享有庞大的立法权，因此，依法行政（不管学者如何解释）给予行政机关的第一感受不过是行政方式的变化，即由依政策、上级指示命令行政为主转化为依法行政为主，这对于缓解以往行政的封闭性和不确定性是一大进步，然而，如果把依法行政理解为一种行政方式，则依法行政并非只是民主和法治社会的特有现象，专制社会一样可以实行依法行政，历史上也不乏其例。
这样看来，依法行政与法治行政就没有必然联系，喊出依法行政的口号对于增强政府官员的法治意识，加深他们对法治的理解，提高他们遵守国家宪法和法律以及尊重公民权利自由的自觉性的作用便十分有限。
有人也许会说依法行政不是中国的发明创造，它也是西方行政法的一项原则，这个观点是有疑问的。
依法行政的英文是administration according to the law ，其中law 的涵义在西方国家比较明确，虽然也有人对law作宽泛的理解，但通常只有国会制定的成文法（statute law）或者法院判例形成的普通法（common law）才可以称为law，[37]行政机关制定的法一般称为regulation和rule，用词上的区分是很清楚的，administration according to the law 不会让人产生“依行政机关所定之法行政”的歧见，而中文“依法行政”中的“法”涵义却十分广泛，包括行政机关制定的法律规则在内，打个比方说，假使法律和地方性法规对行政管理问题全无规定，国家行政所依据的法律规范均由行政机关自己制定并负责执行，至少在字面上也还是符合“依法行政”的要求的，但administration according to the law在字面上就可将这种情况排除。
西方国家不是不允许行政机关立法，而是要求行政机关制定法律规则的活动必须在administration according to the law的原则下进行。
因此，administration according to the law 与法治行政原则关于法律至上的要求是一致的，而中文中的“依法行政”却没有能够将法律至上的精神突出出来。
它在词义上不能使政府官员立刻想到“法律至上”，相反，却促使行政机关加强了自己的立法活动以及利用立法巩固和拓展地方和部门利益。
据此，我们认为，“依法行政”与“行政法治”不是两个等价的概念，前者有利于提倡和加强行政法制建设，但未突出指明行政法制建设的法治方向，在我国行政法体系已经基本形成，行政法需要进一步深化对行政权的规范和约束的现实条件下，可以说依法行政这一“提法”的历史使命已经完成，应当更新为“行政法治”或“法治行政”。
依法行政是国家行政管理活动服从独立于行政机关之外的法律的最高权威的一种状态。
其具体内容不十分确定，学者之间的看法有所不同。
十九世纪末二十世纪初的英国著名学者A. V. 戴西认为英国的法治包括三点内容：（1）政府没有专横的自由裁量权。
所有的人除非依法审明破坏法律，不受民事或刑事处分；（2）法律平等。
官吏执行职务的行为与私人行为一样，受同一法院管辖，适用同一法律原则；（3）公民的权利不是来源于宪法，而是由普通法院的判例所形成。
[27] 戴西法治思想的前两点直接涉及政府行政行为，尽管戴西的观点后来受到不少批评，但其对于当代英国行政法的影响仍然很大。
表现在：（1）戴西认为行政自由裁量权是专横的，反对给予行政机关自由裁量权，这一观点显然过于保守，但是英国以及其他英美法系国家的法律对行政自由裁量权的约束与大陆法系国家相比仍然是比较严格的，一切行政行为必须经过法律授权，授权的条件和标准比大陆法系国家具体、明确，不象一些大陆法系国家那样允许行政机关在无明确法律依据的情况下依职权自主立法；（2）戴西认为政府机关与私人之间的纠纷必须与私人之间的纠纷一样由普通法院管辖，适用同样的普通法规则的观点已经落后于当代英国行政法的某些发展变化，例如，二战以后英国设立了不少行政裁判所处理行政机关与公民、组织之间的法律纠纷，但是，当事人如不服行政裁判所的裁决有依法向普通法院上诉的权利，即使成文法没有规定当事人可向普通法院上诉，普通法院仍依普通法享有对行政行为的司法审查权。
在法律规则的适用上，虽然适用普通法以外的特殊法律规则（由成文法规定）的情形有所增多，但适用普通法仍然是原则。
戴西关于英国法治构成要素的理论中没有涉及法律本身应当具备的标准和内容，当代英国的法治理论认为法治原则不仅要求政府的活动遵守法律，而且还要求法律必须符合一定标准，即要求政府遵守尊重公民自由和权利的法律。
[28] 美国法学家对于行政法治的理解与英国法学家相似，认为法治就是法律至上，尤其强调公民有权在普通法院提起对政府机关的行政诉讼是行政法治不可或缺的内容。
一位美国法学家在其著作中写道：“对于法律至上来说，再没有什么东西比一切公民有权对政府官员在普通法院中提起诉讼更重要的了。
”[29] 除此之外，美国非常重视要求行政机关遵守正当法律程序，重视行政行为的公开性，为此，美国建立了居于世界领先地位的行政公开制度，这是美国行政法治的特色。
法国行政法治则具有三个方面的特点：（1）在普通法院之外建立独立的行政法院系统行使对行政行为的审查权；（2）行政法是在私法以外独立存在的法律体系，而在英美法系国家，行政活动原则上适用和私人活动相同的法律；（3）行政法的重要原则由行政法院的判例产生。
[30] 日本著名法学家南博方认为行政法治原则包括三点内容：（1）法律的保留。
要求行政活动必须有国会制定的法律根据。
至于是否要求一切行政行为都须有法律依据，日本学者观点不一，南博方的观点是无论侵益行政还是授益行政，在行政享有首次性法律适用权时，便应该有法律依据，这也是多数日本学者所持有的看法；（2）法律的优先。
要求一切行政活动都不得违反法律，且行政措施不得在事实上废止、变更法律；（3）司法审查。
要求行政法上的一切纠纷均服从司法法院审判的统制。
[31] 还有一些日本学者把现代日本行政法治的基本原则概括为以下四点：（1）行政权依宪法的规定而存在，不承认行政权在宪法规定之外享有任何自由活动的空间；（2）行政活动的目标是实现由国会制定的法律所体现的国民意志，不允许法律对行政机关给予一般性的空白授权；（3）法律以及基于法律的行政活动都直接接受宪法的约束；（4）为保障国民的人权，要求扩大和强化司法权
依法行政与依法执政的区别
（1义不同。
依法执政，的历史条件下党执政的一个基本方式。
其内容主要有加强党对工作的领导，使党的主张通过法定程序成为国家意志；全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念；督促、支持和保证国家机关依法行使职权；加强和改进党对政法工作的领导，支持司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权；逐步推进司法体制改革，为在全社会实现公平和正义提供法制保障。
依法行政就是要求各级政府及其工作人员严格依法行使其权力，依法处理国家各种事务。
简单地说，依法执政，涵盖立法、执法、守法、法律监督、法制改革等内容，而依法行政只涉及执法的要求。
（2）主体不同。
依法执政的主体是执政党，依法行政的主体是各级人民政府及其工作人员。
（3）内容不同。
依法行政的“政”，应为政务之“政”，即国家权力部门赋予的行政工作，依法行政要求的是各级行政机关要严格按照法律、法规履行其应负的行政职责；依法执政的“政”，则为政权之“政”，即组织和领导国家政权，它要求执政党要在宪法和法律的范围内活动，不能凌驾于民意之上。
（4）原则不同。
按照《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,依法执政的原则是总揽全局、协调各方；依法行政的原则是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
前者相对更加宏观，后者相对更加具体。
依法行政的必要性
依法行政的意义依法行政是法治原则的体现和要求，是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则，是人类社会文明发展的必然趋势。
推行依法行政，在我国具有划时代的进步意义，体现在以下几个方面：一、是建设社会主义法治国家的要求 依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。
依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。
基本方略是指基本的方针和战略。
依法治国的目标是建设成法治国家。
法治的主要精神是要求用良好的法律治理国家，反对任何超越法律的人和权力的存在。
依法治国在我国的意义，正如十五大报告所指出：“是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的主要标志，是国家长治久安的重要保障。
” 实行依法治国，建设社会主义法治国家，必然要求实行依法行政。
首先，依法行政是依法治国的重要组成部分。
国家事务最大量、最主要的是行政管理事务，主要由行政机关执行。
我国的80%以上的法律、90%左右的地方性法规和全部行政法规、规章都是由行政机关组织实施的。
如果行政机关不能依法行政，国家主要部分的公共事
依法行政原则
依法立法原则包括法律优先原则与法律保留原则。
1、法律优先原则。
法律优先，又称法律优越或法律优位，是指行政行为应当受现行法律的约束，不得实施任何违反法律的行为。
表现在行政立法上，就要求行政立法不得同现行法律相抵触。
因为法律优先仅仅要求行政行为不抵触法律即可，并不要求所有的行政行为必须有法律依据，所以是消极意义的依法行政原则。
法律优先原则表明，除宪法外，法律在效力上高于任何其他法律规范，法律的位阶居于其他任何法律规范之上。
法律优先原则无限制和无条件地适用于包括抽象行政行为在内的一切行政领域。
2、法律保留原则。
法律保留原则是积极意义的依法行政原则，它要求行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为。
表现在行政立法上，也就是说，行政立法必须具有法律依据。
就立法来说，重要的事项应由法律规定，未经法律授权，行政机关不得以行政立法代为规定。
法律保留的要求显然比法律优先严格。
法律保留分为绝对保留和相对保留。
对于绝对保留的事项，只能由法律规定；对于相对保留的事项原则上由法律规定，但在法律特别授权的情况下，也可以有行政立法来规定。
