简述现代社会救助制度的建立与改革
一、计划经济时期的中国社会救助制度 （一）1949年以后中国社会救济制度的建立 新中国成立后，针对积贫积弱的社会现实，当时社会救助制度主要围绕自然灾害救助、农村救助、城市救助三个方面展开。
新中国成立之初，长江、淮河、汉水以及海河流域相继发生严重决口，灾情遍地。
因此，1950年2月27日成立中央救灾委员会，各灾区政府逐级设立生产救灾委员会，以民政部门为主，开展救灾工作。
当时的救灾方针是“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”。
[1]149据统计，从1950年到1976年，国家提供的灾民生活救助款项总计达到80.84亿元。
[2]33 计划经济时期的农村社会救助项目主要是“五保”供养和贫困户救助。
城市社会救助项目主要是临时救济和定期定量救济，救助对象主要为无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的城镇孤老、社会困难户、60年代精减退职职工以及国家规定的一些特殊救济对象，每年的城镇固定救济对象在40万人至80万人之间，临时救济200多万人次。
[2]34 在行政管理方面，新中国成立以后的社会救助工作，除城市救助中的精减退职职工救助由劳动部分管外，其余的社会救助及优抚事业，都由内务部主管。
“文化大革命”期间，内务部被裁撤，民政工作分别交由财政部、卫生部、公安部、国务院机关政工组织管理。
1978年民政部成立后，社会救助工作交由民政部负责。
（二）计划经济时期中国社会救助制度的特点 新中国成立以后，中国社会救助制度的总体特征主要有以下几点： 一是普遍贫穷基础上的残补型制度。
新中国成立之初，各项事业百废待兴，经济基础非常薄弱，农村社会普遍贫穷。
因此，当时的主要任务是恢复生产和社会秩序，国家经济制度与政治制度建设为重中之重。
当时的救助对象主要是两种人：一种是“光荣的人”，一种是“困难的人”，社会救助制度为选择性的残补型制度。
二是救灾救荒为主体内容。
在普遍贫穷的前提下，社会救助制度无法覆盖需要救助的全体困难群体。
其中，灾民救助是主体，救灾经费主要用于解决灾民粮食、衣着、住房和医疗等困难。
除了上文提到的水灾以外，1959-1961三年自然灾害、1976年唐山大地震，以及其他大大小小的自然灾害所造成的灾民救济，成为社会救助的主体内容。
三是财政投入有限。
新中国成立之初，内务部曾经提出“不许饿死人”的救灾口号。
1958-1962年农村自然灾害的高峰期，政府用于农村救济的费用每年少于45000万元，集体农业中的每一个人每年合0.8元左右，而粮食短缺地区的集市价格已经达到每公斤2元至4元。
集体单位内部的公益金并不能成为对饥饿的农村人口提供有效援助的另一个来源。
在死亡危机达于顶点的1960年，公益金总额只有37000万元。
[3]403受经济基础薄弱的影响，当时的救助制度更多是一种捉襟见肘式的、拆了东墙补西墙的应急策略。
四是集体主义价值观的影响。
新中国成立以后，社会救助工作成为社会主义建设的一部分，大致经过了先治乱、再治贫的过程。
治乱主要是针对国民党的散兵游勇、旧社会的娼妓改造、城市流民的收容遣送。
随着社会主义计划经济体制逐步确立，开始由“治乱”走向“治贫”。
为了不让一个“阶级弟兄”掉队，很多在旧社会没人管的人，在新社会得到了起码的生活保障。
农村人民公社体制建立后，贫困以及丧失劳动能力的农户，其生老病死都由生产队负责。
[5]自此，新中国形成了国家保障体系下的城市单位救济与农村集体救济相结合的社会救助制度。
二、市场经济改革以来中国社会救助制度的发展 （一）中国社会救助制度的过渡和转型 改革是一场全面的社会革命。
1978年以来，中国社会开始了政治、经济、文化的全面变革。
同年，民政部成立。
在改革开放的宏观背景下，中国社会保障制度也发生了根本性的变化——国家负责的劳动保险制度开始向社会保险和商业保险制度过渡。
1993年，中共中央十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第五部分，明确提出建立多层次的社会保障体系。
这个多层次的社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。
[6]138值得注意的是，当时《决定》中还没有社会救助的概念，与社会救助概念有关的，是社会救济、优抚安置、社会互助。
随着社会主义市场经济体制的确立，改革的步伐进一步加快，尤其是城市国有企业改革进一步深化。
市场经济的加速发展，导致资源在社会阶级阶层和社会人群中配置的数量、内容和方式均发生重大变化。
[7]20世纪90年代以后，大批产业工人面临结构性失业。
据统计，1997年城镇登记失业人数为570万人左右。
该年多项大范围抽样调查的结果显示，下岗人员的规模为城镇从业总人数的7％左右。
据此推算全国下岗人员为1028万人。
登记的失业人员和下岗无业的总人数达到约1500万人。
[8]另据政府部门的统计，从1998至2003年，国有企业累计下岗职工2818万人。
[9]这样，由结构性失业导致的城市贫困问题逐步凸显，对变革中的社会保障制度提出了挑战。
1993年6月，上海市民政局等部门发出了《关于在本市建立城镇居民最低生活保障线的通知》，在全国率先试点城市居民最低生活保障制度，拉开了社会救助制度改革的序幕。
1995年，民政部在实地调研的基础上，邀请中央政策研究室、国务院发展研究中心、人事部、劳动部、中国社会科学院、北京大学、中国人民大学等单位的专家学者，召开座谈会，研讨可供参考的方案，并继续扩大试点城市，全国共有12个城市建立了最低生活保障制度。
1997年，国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，明确了保障范围、保障标准、保障资金等重要政策问题，就城市居民最低生活保障工作做出全面部署。
到1998年底，全国668个城市中有584个、1638个有建制镇的县中的1035个建立了城市低保制度，覆盖面分别达到87％和63％。
[3]35-391999年9月28日，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》（中华人民共和国国务院令第271号），自10月1日起施行。
《城市居民最低生活保障条例》的颁布，标志着我国社会救助制度在经济体制和社会转型中迈出了关键一步，成为中国社会保障制度改革进程中的重要纲领性文件，也是社会救助制度从幕后走向前台、从残补型走向制度型的重要标志。
（二）市场经济改革以来中国社会救助制度的特点 概括起来，市场经济改革以来中国社会救助制度的主要特点为： 第一，市场经济体制改革的配套制度。
从特定意义上说，市场经济体制改革的目标，就是转移或甩掉由企业承担的福利包袱，将企业的行政管理职能和财政支付责任交给国家和社会。
在这一目标的指引下，1993年以后社会救助这一概念逐步取代社会救济概念，并迅速成为最早建立和发挥制度效能的社会保障项目。
可以说，计划经济体制下由单位和集体承担的救助责任，更多地转变为政府责任，并率先在社会救助领域实现了政企分离的改革目标。
第二，起步晚于社会保险制度建设。
早在1984年，四川、广东、江苏、辽宁等省份就进行了国有企业退休费用的社会统筹试点，开始了由国家保险向社会保险的转变。
1986年，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，传统意义上的工人阶级不再是捧着“铁饭碗”永不失业的就业群体。
实行劳动合同制，退休养老费用实行社会统筹，同时实行大病医疗费用社会统筹。
在“效率优先，兼顾公平”的理念指引下，社会保障制度改革的重点，更多集中于养老保险、医疗保险和失业保险方面。
第三，应对保险失灵的救急制度。
由于社会保险制度设计通常都有一个缴费期，即只有企业和职工缴费达到一定期限之后，才能享受到保险收益，比如养老社会保险有15年的缴费期。
所以，在这个缴费期限没有快速和市场经济改革对接的前提下，就出现了保险失灵的情况。
所谓保险失灵，是指社会保险制度一时难以承担社会保障功能，并由此带来的社会保护缺失问题。
在这种背景下，社会救助制度尤其是城市低保制度的创新发展，起到了重要的解除城市贫困、缓解社会冲突的救急作用。
第四，救助内容不断丰富。
城市低保制度实施以后，其他各项社会救助制度不断拓展，从最初的城市低保制度到农村低保制度，再到教育救助、医疗救助、住房救助等，制度内容不断丰富。
目前，已经发展成为一个覆盖城乡、救急助困的综合制度体系。
第五，制度规范逐步提高。
《城市居民最低生活保障条例》颁布实施后，国家陆续出台了扩大制度覆盖面、增加财政投入、加强信息管理系统建设、规范委托金融机构代发低保金、规范低保对象档案的管理、规范低保对象的认定条件等相关政策规定。
2008年8月15日，国务院发布《社会救助法（征求意见稿）》，提出四个主体制度设计，包括居民最低生活保障、专项救助（含教育救助、医疗救助、住房救助等）、自然灾害救助、临时救助。
后来，因种种原因未予实施。
2014年2月21日，国务院又颁布《社会救助暂行办法》，并于5月1日正式实施。
可以说，社会救助制度的法律规范逐步完善。
三、中国社会救助制度的基本框架及其政策效果 （一）基本制度框架 目前，最低生活保障制度已经成为中国社会救助的主体制度。
《城市居民最低生活保障条例》规定的保障对象是：家庭人均收入低于当地最低生活保障线的贫困人口。
包括：传统的“三无对象”（无固定收入、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人）；有收入但在持续减少；失业与下岗职工中的困难家庭；在职困难职工；部分退休人员等。
农村最低生活保障制度的建立，以2007年国务院办公厅发出的《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发[2007]19号）为标志，目标是将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。
农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。
截至2013年，最低生活保障制度覆盖7452.2万人。
[10]54、57 随着《社会救助暂行办法》的颁布实施，中国社会救助制度确立的基本框架包括八项社会救助项目：（1）最低生活保障。
主要是对城乡贫困家庭的生活救助，目前由城市最低生活保障和农村最低生活保障两个制度板块构成。
（2）特困人员供养。
主要是对孤苦无依的老年人、残疾人和儿童进行救助，通过机构供养和家庭供养的方式实施。
（3）受灾人员救助。
主要是对自然灾害发生后的灾民生活救助。
（4）医疗救助。
主要是对城乡贫困家庭成员的医疗费用补贴。
（5）教育救助。
主要是对城乡贫困家庭子女上学的教育费用减免或补贴等。
（6）住房救助。
主要是对城乡贫困家庭的房屋配租和租金补贴等。
（7）就业救助。
主要是对城镇贫困家庭中有劳动能力的成员进行就业援助。
（8）临时救助。
主要是对因意外事件和突发性风险造成困难的家庭进行救助，以及流浪乞讨人员救助。
此外，20世纪80年代以后，国家根据人均收入标准划定国家重点扶持贫困县，提出农村扶贫开发战略。
农村扶贫开发是以促进贫困地区经济发展，进而消除贫困为目的的社会救助项目，包括救济式扶贫和开发式扶贫两种方式。
[11]249农村扶贫开发战略极大地改变了贫困地区的面貌，增进了贫困人口的福祉，使贫困地区的基础设施和公共服务明显改善，区域性贫困得到根本缓解。
（二）制度发展取得的成效 社会救助制度的创新发展，取得了积极的政策效果。
无论是从贫困群体的角度，还是从经济社会发展的角度，都具有不可替代的重要意义。
首先，满足了贫困群体的基本需要。
社会救助制度化解了贫困群体的生存危机，让一个个贫困者及其家庭有了起码的生活保障，使贫困家庭的每个成员都能从中获得基本物质条件的满足，重新燃起了他们生活的希望。
其次，保证了市场经济体制改革的顺利进行。
社会救助制度的创新发展，解除了城市下岗失业工人的生活困境和后顾之忧。
同时，独立于企业之外的国民救助制度设计，让企业摆脱了计划经济体制下“单位制”的影响，从而保证了社会主义市场经济体制改革的顺利进行。
再次，维系了社会和谐。
社会救助使得贫困家庭获得相应的物质帮助，使家庭生活得以维持，消除了因贫困而带来的家庭冲突和矛盾，使很多辛苦经营起来的家没有因为贫困而破散，有助于社会和谐。
最后，促进了社会公平。
经济发展并不能消除贫困。
贫困问题凸显、贫富差距拉大的现实，显然与社会公平相背离，也不利于中国社会健康、持续发展。
社会救助制度的改革与发展，实现了国民收入的再分配，缩小了由于初次分配不公带来的贫富差距。
从而在很大程度上促进了社会公平。
四、中国社会救助制度的现实困境和未来发展 中国社会救助制度发展到现在，还存在一些问题，依然没有在理论和政策层面得到解决。
中国社会救助制度的未来发展，应当首先厘清政府—市场—社会的边界。
在新的发展阶段，着重处理好政府、市场、社会三者的关系，把政府能力、社会动力、市场活力都激发出来。
（一）制度发展面临的现实困境 第一，社会救助与社会福利之间缺乏有效衔接。
众所周知，我国传统意义上由民政部门统筹管理的社会救助与社会福利是两个相互交叉的概念：社会救助由社会救济演变而来，社会福利则承担着社会救助的职能。
目前，社会救助制度中包含有特困人员供养，同时，社会福利也含有特困人员供养服务的内容。
在制度实践中，社会福利依然是一个与社会救助并行的狭义概念，不利于制度整合，也制约了社会救助制度的顶层设计。
第二，社会救助项目之间有待进一步整合。
《社会救助暂行办法》中规定的八项救助制度，内容略显庞杂且零乱，似乎很难从中寻找出一条逻辑主线：如果单就需要满足而言，可以从衣食住行等基本需要方面入手，但缺少精神慰藉和心灵关怀的内容；如果从救助对象的角度考虑，则应该按照贫困者、失依老人、失依儿童、残疾人、风险受害者的逻辑顺序展开；如果就社会保障的研究领域来划分，住房救助和教育救助又明显带有社会福利或者公共福利的色彩。
尤其是教育救助，在几年制义务教育等制度不断完善的前提下，更多的是一种福利制度，而不是救助制度。
此外，最低生活保障制度与农村扶贫开发的关系也有待进一步厘清。
特别是农村低保制度与农村扶贫开发及其特困户救助政策的关系，还没有完全理顺。
第三，制度效能有待进一步发挥。
目前，社会救助制度在待遇水平的确定、受益对象的遴选机制、激励导向的发挥，以及对经济发展的促进作用，在政治、社会目标的实现等方面，都有进一步提升的空间。
同时，社会救助制度受城乡二元分割的社会结构影响，未来发展仍然高度依赖于城乡社会结构的消解，尤其是住房救助、教育救助，受城乡二元结构影响较大，在有些地区，城乡经济发展水平差距较大，制度二元化色彩浓厚。
第四，信息化建设亟待加强。
目前，社会救助制度与社会保险制度、社会福利（服务）制度的信息共享机制不甚健全。
比如，低保金领取者与退休金领取者的信息无法对接，出现重复领取的现象。
此外，就业救助与失业保险、养老保险与养老服务的有效衔接，特困人员救助与社会保险、社会福利服务如何配套协调，都还没有得到很好的解决。
第五，违法惩戒的轻重需要重新考虑。
对于社会救助的制度运行来说，依法救助与违法惩戒是两个基本法律原则。
依法救助既包括工作人员的照章办理、秉公行政，也包括救助对象的诚信无欺、遵章守法。
如果违法的机会成本太低，无疑会损害法律的尊严和公正。
目前《社会救助暂行办法》的相关规定中，对违法行为的惩戒条款偏软，单单依靠对工作人员的行政处分、对救助对象的罚款和治安管理处罚似乎远远不够。
（二）制度发展面临的误区 第一，社会救助“慈善化”。
当前，在理论和政策层面有一种观点，以推进慈善事业来弱化或者取代社会救助，以至于在行政管理体制上社会救助与慈善事业定位不清。
我们认为，过分强调通过社会慈善事业、通过慈善组织来取代政府的公共救助职能，在社会组织发育相对不足、慈善组织公信力相对欠缺的前提下，会导致一些极端慈善行为的出现，甚至可以称之为“暴力”慈善行为。
更为重要的是，过分强调以慈善取代救助，不仅不利于良好的慈善文化的培育和弘扬，更会在国民收入分配制度尤其是初次分配还没有解决好公平问题的时候，造成收入分配结构的固化，最终形成阶层结构的固化。
政府的职能，首先应当解决好初次分配，然后是再分配，进而保证经济领域和社会层面的公正。
对于转型期的中国来说，慈善事业不应成为阶层固化的推动力量，更不能用慈善来代替政府的公共救助职能和财政责任。
第二，社会救助“社工化”。
社会工作专业近年来有了长足发展，社会工作职业资格证书制度也开始被广泛应用于社会服务领域。
据统计，目前全国已有289所大学设立了社会工作本科专业（BSW），61所高校设立了社会工作硕士专业（MSW），每年培养约1.5万名社会工作专业本科及硕士研究生。
截止2013年底，全国通过国家社会工作者职业水平考试人员近12.4万人。
[12]社会工作介入社会救助工作，对于维护贫困者的基本权益、满足其精神需求和社会需要、提高其素质和能力，具有不可替代的重要作用。
但是，在社会救助领域，应当避免社会工作无所不能的做法。
社会工作是承担政府社会救助职能的有力触角，但它本身不能取代社会救助的政策制定、行政管理、财政投入这些基本职能和责任。
社会工作与社会救助的理想关系，应是是一种协同伙伴关系，但应各司其职，绝不能用服务手段取代制度建设。
第三，社会救助“福利化”。
社会救助的目标是满足贫困者的基本需求。
市场化改革以来，社会救助制度特别是低保制度取得了巨大成就，制度运行良好。
但是，应当防止把社会救助或者把低保制度“泛福利化”。
前文已述，可以通过社会救助项目之间的衔接，来弥补社会救助制度的不足和欠缺；也可以通过建立其他社会保障项目，比如社会保险和社会福利服务，来弥补社会救助制度的不足。
但是，如果像有的地区那样“全民低保”，或者像有人提议的那样给“大学生发低保”，就把低保金变成了人均一份的福利津贴，这种不区分对象的社会救助必然带来地区和族群的“污名化”。
其结果，不仅有悖于制度设计理念，而且扭曲了制度目标，妨碍了制度的健康发展。
（三）制度发展的未来走向 第一，救助对象从覆盖市场转型的城市新型贫困者（主要是下岗失业工人群体）向全体贫困者过渡。
城市低保制度带有很强的“选择性”构建色彩，目前已经完成了阶段性制度目标。
换句话说，社会救助应对社会主义市场经济体制改革的制度目标已经初步达成，下一步应是面对更多的经济—政治—社会发展中的危机和问题，来进行全面的制度设计和构建。
随着临时救助制度等项制度内容的丰富和推进，从市场经济改革之初的“选择性”制度向“普遍性”救助体系过渡已经成为必然趋势。
第二，从城市社会救助体系为主体向城乡一体化的社会救助体系建设过渡。
随着我国城市化进程的加快，目前有些地区已经实现了社会救助制度的城乡一体化。
同时，有些农村落后地区，社会救助及其他社会保障制度建设严重不足。
城乡衔接、城乡协调、城乡一体化的问题依然严峻。
随着户籍制度改革的推进，未来社会救助制度的城乡整合路径已经非常明确。
第三，从社会救助与社会福利分离逐步向社会福利整合社会救助制度过渡。
我国现行民政部归口管辖的社会福利制度，基本上属于社会救助的制度范畴。
社会福利是一个从学理上更为广义的概念。
按照美国加州大学伯克利分校社会福利学院梅志利（James Midgley）教授的说法，当社会问题得到控制、当人们的需要得到满足、当社会机会最大化的时候，将会产生一种人类幸福的状态，这种状态就是社会福利。
[13]5社会福利无论是作为大学的学科专业，还是政府制度构建的具体项目，在未来都会有更大的发展空间。
从逻辑上讲，社会救助应是社会福利的一个组成部分。
第四，长远来看，从政府主导向政府—市场—社会多元主体过渡。
任何制度设计都要与特定国家的社会结构形态相匹配。
值得注意的是，当前中国社会救助制度建设仍然处在政府主导的阶段，仍然强调国家为主、政府负责。
从国际经验看，国家责任逐步向“国家+市场”责任和“国家+市场+社会”责任过渡是发达国家社会福利改革的主流趋势。
西方发达国家倡导的从政府包揽到民间组织的积极参与、福利多元主义等福利制度改革，正是沿着这一路径进行的。
[14]当然，这种改革的前提是市场完备、社会组织发育成熟。
随着社会组织的发育和社会工作队伍的壮大，未来中国社会结构将出现分化，社会救助制度也必将向福利多元主义路径迈进。
五、结语 总体上看，中国社会救助制度的改革与发展，满足了贫困群体的基本需求，缓解了社会主义市场经济体制建立和发展进程中的社会矛盾，在很大程度上解决了贫富分化、分配不公带来的社会问题，促进了社会公平和社会团结。
事实上，中国社会救助制度的快速发展与市场化改革以来中国社会保障制度改革所选择的自由主义福利模式密切相关。
改革开放之初，中国的市场经济建设无疑受到欧美等发达国家“示范效应”的影响，也深受新自由主义思潮的影响。
在社会救助制度建设乃至在社会保障制度建设层面，强调国家、企业和个人责任共担的社会保险制度的建立，以及类似“教育产业化”、“住房商品化”等一系列“去国家化”、“去单位制”的福利改革措施，成为中国社会保障制度改革初期的主要目标，甚至包括“社会福利社会化”等一些制度设计理念的提出，都多多少少带有新自由主义的理论色彩。
有学者认为，我国正在构建中的所谓社会保障体制实际上是一个国家垄断的商业保险制度，“其基本思路是，在计划体制遗留的等级制度、‘大锅饭’的基础上，画私人资本主义社会保障体制的路线图，在最致命的地方丢掉了中国特色。
这种把公共品市场化的所谓保障体系浪费了中国特色，丢掉了社会主义。
”可以预见的是，未来中国的市场化改革仍然是经济发展的重要目标。
从社会层面看，集体主义的价值观有深厚的历史和传统，平均主义的分配方式仍然有民众基础。
从社会救助制度的理论路径看，强调社会保险的合作主义福利模式，以及强调从“摇篮”到“坟墓”无所不包的社会民主主义福利模式，都有理论和政策诉求。
着眼于未来发展，社会救助制度除了与中国经济发展水平和社会结构形态密切相关外，也不可能脱离特定社会发展模式和意识形态诉求的影响。
大型福彩宣传横幅标语
福彩与爱心活动挂钩，比如开展福彩与扶老、助残、救孤、济困、赈灾等活动，大力宣传福彩的公益性，福利性，救助性，与这些活动关联，往往能达到意想不到的效果。
比如“某某福彩纪念一周年福彩献爱心特别行动”“某某福彩新年送大礼，小投资、大回报”“彩票虽小，作用真大”“每一次买彩既是一次爱的奉献，也可能是一次爱的收获”“公益大旗，永远吟唱；团结拼搏，永不言败”“ 国家发行 造福社会 ” “扶老 助残 救孤 济困 赈灾” “公开 公平 公正 公信” “**元一 幸运中奖****万” “购买 参与公益慈善事业” “购买赈灾彩票刮刮乐 支援灾区重建家园” “积千秋功德 搏千万大奖” “有梦就来刮 大奖抱回家” “关爱创造和谐 福彩创造梦想” “购买福利彩票 增添生活乐趣” “贯彻<<彩票管理条理>> 发展福彩公益事业” “福利彩票 取之于民 用之于民” “福利彩票 中国最大的公益慈善事业” “福利彩票 平民慈善大舞台” “福利彩票 的强大后盾” “福利彩票 人人慈善”
近代中国第一个组织社会救助组织是谁
1.2近代中国的社会救济制度到了近代，中国的福利思想一方面承继了儒家思想的传统，另一方面又受到资产阶级民主革命和西方福利思想的影响，逐渐形成了一种独特的中国式的“补救型”社会福利思想。
“补救型”社会福利思想将社会福利看成是一种在常规的社会机制不能正常运转或者不能满足一部分社会成员某些较为特殊的社会需求时而采取的应急措施，因此，社会福利的目标被锁定为“为社会弱者服务”，即济贫。
在这种思想的指导下，中国近代史上的国家济贫制度形成于上个世纪初，中华民国建立后的第四年（1915年），政府便仿照英国的“伊丽莎白济贫法”颁布了《游民习艺所章程》。
1928年，政府又颁布《管理各地方私立慈善机构规则》，翌年，颁布了《监督慈善团体法》。
1930年政府在全国推行救灾准备金制度。
这些立法显示，中国政府已经开始尝试用法律手段来规范济贫行为。
1941年政府组织了一些专家学者，准备制定《社会救济法》。
1943年《社会救济法》公布实施。
这是中国历史上第一部国家济贫大法。
同时，政府认为以前制订的相关法规已经不合实际，接着又公布了一系列法规，如《社会救济法施行细则》（1944年）、《各省市县市地方救济事业基金管理办法》（1942年）、《社会部奖助社会福利事业暂行办法》（1944年）、《救济院规程》（1944年）、《管理私立救济设施规则》（1945年）、《赈灾查放办法》（1947年）等等，逐渐形成了一整套与济贫相关的法律法规体系。
1943年的《社会救济法》规定，社会救济的对象为：“一、年在流失岁以上精力衰耗者。
二、未满十二岁者。
三、妊妇。
四、因疾病伤害残废或其他精神上身体上之障碍不能从事劳作者。
五、因水旱或其他天灾事变致受重大损害或因而事业者。
六、其他依法令应予救济者。
”《社会救济法》规定的“救济方法”有十二种：“一、救济设施处所内之留养。
二、现款或食物衣服等必需品之给予。
三、免费医疗。
四、免费助产。
五、住宅之廉价或免费供给。
六、资金之无息贷予。
七、粮食之无息或低息贷予。
八、减免土地赋税。
九、实施感化教育及公民训练。
十、实施技能训练及公民训练。
十一、职业介绍。
十二、其他依法所定之救济方法。
”[5]但是，遗憾的是，在国民党统治时期，上述法律法规并没有得到认真贯彻。
在实践中，政府只是敷衍了事，措施不力。
尤其是救济机构在相当长的时间内只是沿袭封建时代的旧制和作派，难有作为。
针对当时的现状，在民间出现了一些新的动向。
本世纪20年代，西方现代社会学及社会工作理论和方法传入中国。
1911年步济时先生在北京组成的“北京社会服务俱乐部”，这个组织数年后发展到有600名学生参加。
1921年，燕京大学成立了社会学系，1929年扩大为社会学与社会工作学系，他们广泛开展社会调查和社会救助的实践。
在他们的推动下，有一批知识分子在中国发起了“乡村建设运动”。
其中，以梁漱溟先生为代表的“乡村建设派”和以晏阳初先生的“平民教育促进派”最为著名，并且在山东邹平和河北定县进行了实验。
但是，由于当时社会环境恶劣，中国知识分子进行社会改良的尝试都没有取得实际效果。
当时，国外教会和慈善机构也曾在中国开办了一些慈善活动。
教会组织中最有代表性的是基督教青年会（YMCA）。
在30—40年代，美国的一些慈善组织，如红十字会、救世军等，也来华进行了较大规模的赈灾活动。
他们一度雄心勃勃，试图以善举解决中国的社会问题。
但是不久以后他们就发现，中国的问题非常复杂，不是外国慈善家们能够管得了的。
综上所述，在旧中国始终是“剩余型”思想占据主导地位。
因为处在政府腐败、战争频乃、灾荒连年的历史环境下，即使是“剩余型”的济贫也无法实现。
只有中国共产党从成立之初就将劳动人民的社会福利问题放在一个重要的地位上。
在1922—1948年间，中国共产党领导召开的历次全国劳动大会上，都将救灾救济作为党的重要政策提出，并在当时的革命根据地、抗日根据地或解放区，为贯彻落实这些政策作出了努力，由苏区、边区或解放区政府颁布了有关法令。
1945年7月，在延安召开的中国解放区人民代表会议筹备会上通过决议，成立了以周恩来、董必武为首的中国解放区临时救济委员会（简称“解救”，1946年改称中国解放区救济总会，简称“救总”），并制定了《解放区临时救济委员会组织和工作条例》。
救总的任务主要是调查和统计抗日战争时解放区所受的损失，接收和分配联合国的救济物资，并且与宋庆龄领导的中国福利基金会相配合，为解放区的灾民和战争难民提供了大量的救济款项和物资。
救总的工作实践，为中华人民共和国建国后的救灾救济工作打下了基础。
[6]1.3 建国初期的社会救济制度1949年中华人民共和国刚刚成立，中国就遭受了遍及长江、淮河、汉水、海河流域16省区的特大洪水灾害，成灾人口达4500多万人。
针对当时的严重灾情，1949年11月负责救灾救济的内务部召开了各重灾省区救灾汇报会，提出了“不许饿死人”的口号和“节约救灾，生产自救，群众互助，以工代赈”的救灾方针。
同年12月，政务院发出了《关于生产救灾的指示》，内务部发出《关于加强生产自救劝告灾民不往外逃并分配救济粮的指示》。
1950年2月，成立了以董必武为主任、包括内务部、财政部等12个有关部委的中央救灾委员会。
4月又在北京召开了中国人民救济代表会议，成立了中国人民救济总会。
在中央政府强有力的领导下，全国上下同心协力，战胜了连年不断的自然灾害，如1950年华北地区和1952年华东地区的大旱灾，1953年东北地区、华北地区和1954年江淮流域的大水灾，1955年南方各省罕见的冻害。
建国之初，中国有数以百万计的城市贫困户。
在各大中城市，街巷中满是灾民、难民和散兵游勇，失业人员和无依无靠的孤老残幼也比比皆是。
尽管当时国家财政还十分困难，但仍拨出大量经费和粮食，开展了大规模的城市社会救济工作。
据不完全统计，在解放后一年多时间里，武汉、广州、长沙、西安、天津等14个城市紧急救济了100多万人。
1952年，全国152个城市常年得到定期救济的人口达120多万，得到冬令救济的约达150多万。
有的城市享受社会救济的人口竟达20—40％。
为了帮助城市贫民从根本上解决生活问题，“生产自救”摆在一个很重要的位置。
首先是以工代赈，组织大批失业贫民参加市政建设。
其次是举办烈军属和贫民生产单位，从事手工业和小型工业生产。
大规模的城市社会救济和生产自救迅速稳定了社会，恢复了秩序，使城市社会生活走上了正常轨道。
50年代中期，中国农村实现了合作化后，农民的生、老、病、死就基本上依靠集体经济力量来给予保障。
即使是因年老残疾、体弱多病而部分丧失劳动能力的农民，也可以通过由集体分派其力所能及的轻活，同样记工分，同样参加年终分配，直至其完全丧失劳动能力，才由其家庭主要负起赡养的责任，同时部分集体还给予一定的支助。
这样，其基本生活需求的就有了水平虽然不高但切实可靠的保障。
对无依无靠无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿，则由集体实行“五保”供给制度，即“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”。
上述种种措施最早在1956年的《高级农业生产合作社示范章程》中得到了确认。
[7]到50年代后期，中国与计划经济相配套的传统社会救济制度框架基本确立。
从整个社会保障制度的设计安排看，在城镇，以充分就业为基础，将绝大部分城镇人口组织到全民所有制和集体所有制单位之中就业，社会保障是随着就业而生效的，职工、干部连同他们的家属的生、老、病、死都靠着政府和单位了。
在农村，随着农业合作化的层次越来越高，范围越来越广，到1958年建立人民公社，几乎所有农民都成了社员，他们可以享受集体保障。
即使是孤寡老人和孤儿也可以吃“五保”，有集体供养。
综上所述，在城市的国家保障和农村的集体保障这两张安全网中，已经网罗了中国绝大部分人口，漏在网的外面的或者挂在网的边上的人是极少数。
当时，只有这些边缘群体才是吃“政府救济”的，这项制度的重要性自然无从谈起。
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内容：①政府对经济进行干预。
②推行雇员持股计划。
在西方现代市场经济中，股份制是占主导地位的企业组织形式。
发达国家纷纷实行雇员持股制，使一定比例的工人持有本公司的股票。
有的还吸收雇员参与公司“管理”。
③实行福利政策。
这一举措在一定程度上为低收入阶层提供了医疗、养老、失业的保险以及各种社会救助和补贴。
在其实行的过程中，国家扮演了主要角色。
二战以后，福利措施从零星的、局部的社会保障发展成为一个庞大的体系，从单个的社会救济发展成了一种公民的“权利”，甚至实施社会立法，形成“福利国家”政策。
④用税收调节收入再分配。
通过规定和改变税率，增加税收项目，免税和退税，采用遗产税等等，来抑制过高收入和收入的持续继承性，以减弱国内收入分配的严重不公。
特点：①利用国家政权对经济进行大力干预。
如实行国有化，建立国营企业，改变单一的所有制形式；制定指导性经济计划，对经济进行规划和指导。
②私人企业经营管理的调整。
在所有制方面，通过股票分散化，出现了人民资本主义，资本家不再拥有企业的全部所有权；由于经营者革命，企业所有权与经营权分离，引起阶级结构的变化。
③完善社会福利制度，进行国民收入再分配。
总之，战后资本主义经济调整的实质是生产关系的调节与完善。
如何促进和实现社会公平正义
面对我国在社会公平正义方面存在的主要问题，我们应采取以下措施。
一．正确认识促进和实现社会公平正义的重大意义。
思想是行动的先导。
实现社会公正，前提是提高认识。
在现实生活中，一些社会公正问题之所以得不到很好解决，与一些人尤其是个别领导干部思想认识不到位，把社会公正的价值看轻了、位置摆低了不无关系。
事实上，人类社会的历史已经证明，社会公正对于社会犹如空气对于人一样，都是一种必需品，须臾不可离开。
首先，社会公正对社会发展具有重要的引领作用。
没有社会公正的引领，经济的增长并不必然带来社会公益品的增长、贫困人口的减少、公共服务的均等、社会福利的共享等，反而有可能导致两极分化。
社会公正作为我国的重要价值和基本特征，就像一面旗帜、一座灯塔，引领着我国社会的发展方向，也不断增强着中国特色社会主义的向心力和凝聚力。
其次，社会公正对社会发展具有重要的保障作用。
社会公正通过权利的合理分配、义务的合理承担，使人们各尽其能、各得其所、和谐相处，保证社会的和谐稳定和有序发展。
二．大力发展生产力为实现社会公平正义的先决条件。
始终坚持发展首位，在发展中实现公平与效率的有机统一。
维护和实现社会公平不是一个抽象的口号，须具备现实的社会经济条件和切实可行的政策措施。
满足公民对社会公平的要求，增加公民的幸福感和满意度，必须具备较高的经济发展水平和较好的物质条件。
因此，在新世纪新阶段，维护和实现社会公平的根本途径，仍然是努力发展社会经济，最大限度地提高社会物质生活水平，为实现更高水准的社会公平奠定必要的物质基础。
三．逐步建立社会公平保障体系。
党的明确指出，制度是社会公平正义的根本保证。
要按照提出的制度建设的六个方面的任务和要求，加强保障公平正义的制度体系建设，最终建立一个以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的完整的社会公平制度保障体系。
同时要抓好制度的落实。
只有将充分保障人民群众政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益的社会公正制度体系具体化为实践中的措施和行动，使广大人民群众能够共建共享社会发展的政治经济文化成果，才能真正实现和维护社会公平正义，从而体现的优越性，最终促进社会和谐。
社会保障是政府实现社会公平的主要手段之一。
建立健全，有助于改善贫困群体的生活处境，缓解贫富差距过大带来的社会矛盾和冲突。
社会保障的目标应立足于社会公正和社会安全，通过社会救助、社会养老保险、失业救助保险、社会福利以及社会优抚等多个方面的措施来实现社会公正和社会安全。
四．加强制度建设为维护和实现社会公平正义提供根本保障。
制度是社会公平正义的根本保证。
必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益，引导公民依法行使权利、履行义务。
第一，完善民主权利的保障制度巩固人民当家作主的政治地位。
我国是社会主义国家，人民是国家的主人，民主权利是公民基本权利的重要组成部分。
我们必须在坚持和完善、中国共产党领导下的多党合作和民主协商制度、这些基本政治制度的前提下，从各个层次扩大公民有序政治参与，健全民主程序，丰富民主形式，实现的制度化、规范化、程序化，保障人民享有广泛的民主权利。
第二，完善法律制度，夯实社会和谐的法治基础。
加强法制建设，是实现公平正义的基本保障。
要坚持公民在，尊重和保障人权，依法保证公民的权利和自由。
坚持科学立法、民主立法，从全体人民的利益出发制定法律，防止立法“部门利益化”。
必须加紧构建与相适应的法律法规体系，切实维护市场主体的平等地位，规范市场主体的经济行为，保障市场主体的公平竞争。
要完善和发展有关民主政治、保障公民权利、推进社会事业、规范社会组织、加强社会管理等方面的法律法规。
全面推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，加强对权力运行的制约和监督。
第三，完善司法体制机制，加强社会和谐的司法保障。
要以司法公正为目标，从人民群众反映最突出的、制约司法公正的关键环节着手，推进司法体制和工作机制的改革，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度。
加强司法的民主建设，健全公开审判、人民陪审员、人民监督员等制度，发挥律师、公证、和解、调解、仲裁的积极作用。
加强司法救助，对贫困群众减免诉讼费。
完善执行工作机制，加强和改进执行工作。
维护司法廉洁，严肃追究徇私枉法、失职渎职等行为的法律责任。
充分发挥司法维护公平正义的职能作用，是实现社会公平正义的法治保障。
第四，完善公共财政制度，逐步实现。
公共财政的基本职能是提供公共产品和公共服务，满足社会公共需要。
要调整财政收支结构，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。
逐步增加国家财政投资规模，不断增强公共产品和公共服务的供给能力，调节收入分配，缓解社会矛盾。
同时要健全公共财政体制，使财力与事权相匹配。
完善中央和地方共享税的分成办法，加大的力度，促进转移支付的规范化、法制化，完善财政奖励补助政策，增强基层政府提供公共服务的能力，保障各级政权建设的需要。
第五，完善收入分配制度，规范收入分配秩序。
坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，加强对收入分配的宏观调节，在经济发展的基础上，更加注重社会公平。
着力提高低收入者收入水平，逐步扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，坚决取缔非法收入。
完善劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，健全公务员工资制度，改革事业单位收入分配制度，加强对企业工资分配的调控和指导。
实行综合与分类相结合的个人所得税制度，加强征管和调节。
努力缓解和遏制地区之间、社会成员之间收入差距扩大的趋势，促进共同富裕。
五．建立公正的利益协调机制，社会保障机制和监督机制。
第一、建立公正的利益表达机制公正的利益表达机制，为社会各阶层提供利益表达的制度性平台，使多元化的利益诉求，通过正当的渠道予以表达，为政府了解世情、整合民意、科学决策提供依据和基础。
一是要进一步拓宽利益表达的渠道。
要体现人民当家作主的主人翁地位，创造条件让个人有充分的利益表达权。
要畅通利益表达的主渠道，完善人大和政协的职责监督和任用制度，让人大和政协更好地发挥职能。
同时要进一步发挥社团、行业组织、社会中介组织和城乡基层自治组织的作用，以此建立人民代表大会、专家委员会与社会组织三者共同参与利益诉求的公众参与模式，实现决策的民主化、专业化、科学化；二是建立社会协商对话机制。
政府要扮演好“公正裁判”的角色，着力解决好各类企业中工会机构缺位、职能弱化的问题，要逐步建立起由政府、企业和工会组成的谈判制度和劳动争议仲裁制度，切实保护劳动者及社会弱势群体的合法权益。
第二、建立公正的利益分配机制。
利益本质上上是一种社会关系。
社会关系首先表现为利益，反映了人与人之间的利害关系。
只有确立了公平公正的利益分配机制，社会秩序才有稳固的基础。
首先，要打破市场分割，建立公正的市场竞争环境。
建立机会平等、参与平等、权利平等的利益诉求机制，这就需要一方面在政策的制定上，应保障所涉及所有的利益主体有参与权、发言权和竞争权，使政策能够在一定程度上体现大多数人的意愿。
另一方面，要完善机关、企事业单位、社会团体及个人的建议采纳制度。
最后，不断完善以按劳分配为主体，多种分配方式并存的收入分配制度。
按劳分配是社会主义利益分配的主轴，也是保证收入分配社会主义性质的客观要求，不能因为按劳分配会形成收入差距，就回归到平均主义的分配方式，更不能无视收入差距的不断扩大，要创新劳动者增加收入的分配方式，要在收入分配上形成合理的报酬差距，并优化差异的激励作用。
六．形成促进和实现社会公平正义的合力。
我们强调理性看待社会公正问题，目的就是为了妥善解决这一问题，以更好地促进经济社会发展，实现社会公正。
妥善解决社会公正问题，努力实现社会公正，是一个复杂的系统工程，需要长期不懈的努力。
其中，应突出三个重点，这就是认识到位、举措得力、形成合力。
第一，认识到位。
思想是行动的先导。
实现社会公正，前提是提高认识。
首先，社会公正对社会发展具有重要的引领作用。
社会公正作为我国社会主义制度的重要价值和基本特征，就像一面旗帜、一座灯塔，引领着我国社会的发展方向，也不断增强着中国特色社会主义的向心力和凝聚力。
其次，社会公正对社会发展具有重要的保障作用。
社会公正通过权利的合理分配、义务的合理承担，使人们各尽其能、各得其所、和谐相处，保证社会的和谐稳定和有序发展。
不公正的社会必然是一个不和谐、不稳定的社会，极端的不公正必然导致社会的动荡、发展的中断。
第三，社会公正对社会发展具有重要的动力作用。
公正与效率既有相互排斥的一面，也有相互统一的一面。
持续的高效率必定要以社会公正为基础。
当一个社会只注重效率而导致公正缺失时，贫富的悬殊、规则的不公、社会的动荡等使得高效率也不可能长久维持。
这时，必须通过提高社会公正水平来提升效率，让社会公正成为社会发展的动力。
从这个意义上说，公正和效率如同社会发展的两个轮子，共同驱动着社会的发展。
我们应该根据特定历史阶段社会发展的需求，在公正与效率之间作出合理安排，以形成有利于社会发展的最强动力。
举措得力。
实现社会公正，需要采取切中肯綮的举措。
其中，最为重要的举措就是实现科学发展，不断做大蛋糕，努力分好蛋糕。
可以肯定，如果我们个人缺乏公正之心，总是由屁股决定脑袋：当自己属于社会不公中受损的一方时就愤愤不平、希望马上改变；而一旦自己属于受益的一方时则沾沾自喜，阻挠变革，那么，实现社会公正的道路必将变得漫长而坎坷。
只有每个人都具有公正之心，为实现社会公正不懈努力，才能让社会公正放射出比太阳还要灿烂的光辉。
如何理解发展与法治的逻辑关系
应该会让该市的市政府及某些相关企业荷包鼓起来，以及为某些人政绩上添上一笔。
老百姓
洗洗睡吧，一场劳民伤财的政治作秀和老百姓有什么关系
老百姓始终是陪练的角色，没有任何的变化和优惠
