如何完善多元化纠纷解决机制
【内容提要】近年来，我国经济实力大幅提高，民主法制建设取得新进展，人民生活显著改善，社会大局总体稳定。
但由于我国社会正处于社会转型期，社会结构、组织形式、利益格局的深刻变化也使我国社会呈现人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、纠纷类型多样化等特点。
尤其是因贫富差距、城乡差距、分配不公、社会保障、劳动就业等问题引发的多样化、群体化、对抗性、敏感性的矛盾纠纷不断增多，处理难度大。
新形势提出新挑战，新问题产生新任务。
如何服务于改革开放、社会稳定的大局，如何提高我们化解矛盾纠纷的能力，是当前迫切需要解决的问题。
因此，建立与完善一整套合理有效的多元化纠纷解决机制, 显得尤为重要。
【关键词】构建 完善 纠纷解决机制 近年来，伴随着我国社会经济快速发展、经济体制变革不断深化、社会利益格局不断调整，社会矛盾纠纷处于高发时期，且呈现出纠纷主体多元化、利益诉求复杂化、纠纷类型多样化等特点，对现有的社会矛盾纠纷解决机制提出了新的挑战。
应对社会矛盾纠纷多元化的发展趋势，加快构建和完善多元化的纠纷解决机制，整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源，综合运用调解、仲裁、诉讼等多种方式和手段，形成功能互补、程序衔接的矛盾纠纷有效化解体系，为社会主体和纠纷当事人提供符合他们利益偏好的、可供选择的纠纷解决途径，从而能及时有效地化解矛盾纠纷，维护社会稳定，这是构建社会主义和谐社会需要研究和解决的一项重要课题，本文将从多元化纠纷解决机制的内涵、构建多元化纠纷解决机制的现实意义、基本思路、具体措施等几个方面进行探讨和分析。
一、多元化纠纷解决机制概述。
多元化纠纷解决机制是与传统的“一元化”化解矛盾的方式方法相比较而言的。
简单地说，就是由于当前矛盾纠纷主体的多元化、类型的多元化、诉求的多元化，化解矛盾纠纷的思路、方法、措施、途径等也应多元化。
多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，诉讼和非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点，结成一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。
多元化纠纷解决机制可以分为两大类：一类是诉讼的方式，一类是诉讼以外的方式，也即所谓的ADR。
ADR是英文Alternative Dispute Resolution的缩写，其意为“替代性（或选择性）纠纷解决方式”，最初是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式, 现已引申为对世界各国普遍存在着的、诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。
目前，在各国司法实践中广为使用的不经过正式的审判程序而解决纠纷的替代性争议解决方式主要有仲裁、调解、谈判、案件评估（case valuation）、法院微型审判（mini-trial）、早期中立评估（early neutral evaluation）、由法官主持的和解会议（judge hosted settlement conference）等。
这一概念既可以根据字面意义译为“替代性纠纷解决方式”, 亦可根据其实质意义译为译为“审判外（诉讼外或判决外) 纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决程序”、“法院外纠纷解决方式”等。
[1]当代国际比较法学家将ADR 的共同性特征概括为以下几个基本要素:第一,程序上的非正式性(简易性和灵活性)；第二,纠纷解决基准上的非法律化。
即无需严格适用实体法规定,在法律规定的基本原则框架内,可以有较大的灵活运用和交易的空间；第三,从纠纷解决主体角度,ADR 具有非职业化特征,可以使纠纷解决脱离职业法律家的垄断；第四,形式的民间化或多样化,其中民间性ADR 占据了绝大多数；第五,从纠纷解决者与当事人之间的关系看,包括仲裁在内的ADR 的构造是水平式(horizontal) 的或平等的。
中立第三人并不是行使司法职权的裁判者(法官) ,当事人的处分权和合意较之诉讼具有更重要的决定意义,因而被称之为更彻底的新当事人主义；第六,纠纷解决过程和结果的互利性和平和性(非对抗性)。
[2]在这个意义上,我国的人民调解及其他非诉讼纠纷解决方式,都符合这些基本特征,可以被涵盖在ADR 的范畴之内,尽管它们都保持着各自的特殊性。
目前, 我国已经初步形成了一套有中国特色的多元化纠纷解决机制，具体体现为以诉讼为核心，各种非诉讼方式为补充的相互配合、相互衔接，综合运用政治、经济、法律、行政、教育等多种手段来协调处理社会矛盾纠纷。
[3]我国的多元化纠纷解决机制也可以分为诉讼和非诉讼两类方式，诉讼方式即法院判决，非诉讼方式包括调解（人民调解、司法调解、行政调解）、当事人和解、行政裁决、行政复议、仲裁、信访等。
二、构建大调解相衔接的多元化纠纷解决机制的现实意义。
党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的战略任务。
和谐社会不是没有矛盾的社会，而是社会矛盾纠纷得到及时妥善化解、人民权益得到及时有效维护、社会公平正义得到及时有力弘扬的社会。
及时妥善化解社会矛盾纠纷，就必须建立一套科学有效的矛盾纠纷解决机制。
当前，由于冲突的性质、形式、对抗程度不同，解决纠纷的手段、方式也必然是多样的。
建立和完善多元化纠纷解决机制，对维护社会稳定，构建和谐社会具有重要意义。
一是有利于构建和谐有序的社会格局。
发展是第一要务，稳定是第一责任，要确保各项事业有新格局、新水平、新发展，必须有一个安定和谐的社会环境。
而当前和今后一个时期，仍然是人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发的时期，影响社会稳定的因素仍然大量存在。
特别是随着经济体制、社会结构、利益格局、思想观念的深刻变革，有些矛盾纠纷跨地区、跨行业，跨部门，突发性强，发现和控制难度大，靠单一渠道解决社会矛盾纠纷已不适应社会发展的需要。
司法干预社会矛盾纠纷是非常重要的手段，但对某些矛盾纠纷不是最佳的手段，因为司法的职能是裁判争端，不具有直接分配社会资源的职能，许多利益调整的矛盾纠纷需要运用行政的、经济的方法实施综合调控，不易进入司法程序。
同时司法资源是有限的。
如果群众遇到纠纷都走诉讼这一独木桥，必然会导致一些原本可以通过平和方式解决的矛盾更趋对立，最终影响社会和谐。
积极探索建立人民调解、司法调解、行政调解有效衔接、协调运作的多元化解决纠纷机制，综合利用法律、政策、经济、行政等手段，运用教育、协商、疏导等方法，深入开展矛盾纠纷预防化解工作，提高调处效能，有力地促进社会和谐稳定。
二是符合保障民生、人民利益至上的执政目标。
人民法院将有限的审判资源用于解决重大疑难的社会矛盾纠纷，对一般的民间纠纷倡导采取多元化的解决方式化解在诉前、解决在诉外，是缓解审判压力、成功化解矛盾的有效途径。
实践证明，人民调解、行政调解是司法审判的重要基础，通过协商解决纠纷，可以使当事人的意思自治和处分权得到更多的尊重，可以更好地维系家庭温情、邻里礼让、交易诚信，可以更多地增强社会宽容和社会责任。
人民调解、行政调解所具有的增强凝聚力、传承道德价值和协调法律与公序良俗的特殊作用，是法院判决所不能替代的。
对于当事人来讲，有事就打官司不是法律意识强的表现；对于法院来讲，不是受理的案件越多越体现政绩。
发挥多元调解化解社会矛盾纠纷的优势，把大量矛盾纠纷化解在诉外，完全符合人民群众的新要求、新期待，符合人民利益至上的具体要求。
三是有利于促进平安创建活动的不断发展。
新的形势和任务，要求各相关部门必须加强协作配合，全面发挥社会控制作用，共同构筑资源配置合理、机制运转高效的社会矛盾解决体系，为不同类型的社会矛盾提供相应的解决渠道。
不断创新调解理念、调解手段和调解方法，推动完善以“以党委统一领导、各相关部门组织联动、法院积极主导、诉求渠道畅通、信息资源共享、基层群众受益”为核心内容的多元化解决纠纷机制，从源头上预防、疏导、分流社会矛盾，深化社会治安综合治理，有利于及时消除各种影响社会发展的不稳定、不和谐因素，特别是通过协商、和解的方式解决各类矛盾纠纷，有助于协调统一各方利益，加强团结合作，把人心凝聚到谋发展、干事业上，为经济社会发展创造良好的环境。
三、充分发挥大调解相衔接的多元化纠纷解决机制作用的基本思路。
构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。
一个趋于和谐的社会、一个成熟的法治社会,国家应当为不同类型的社会纠纷提供相应的解决渠道。
每一种纠纷解决方式应当占有自己的位置, 发挥各自的作用,并且相互补充、相互协调。
每一个具体的矛盾纠纷, 都应当有不同的诉求表达渠道和化解方式。
建立多元化纠纷解决机制，就是要明确各种纠纷解决方式在社会矛盾纠纷解决工作体系中的地位和作用，形成既充分发挥每一种纠纷解决方式的特点和优势，又能够相互衔接配合、相互补充的满足社会主体多样需求的社会矛盾纠纷解决模式。
发挥多元纠纷解决机制大调解的作用，基础在于司法调解、行政调解、人民调解的建立和加强，根本在于诉调一体化对接,完善以人民调解为基础、行政调解为中心，诉讼调解为主导、司法审判为保障的多元化的矛盾纠纷解决机制，把民间调解发扬光大，把行政调解发挥到位，把法院调解贯彻始终，最大限度地将各种消极因素转化为积极因素，实现调解效果的最大化。
（一）加强人民调解，打牢基础建设。
多元纠纷解决机制，人民调解是基础，是第一道防线，必须在加强人民调解上下功夫，要发挥人民调解在矛盾纠纷调解工作体系中的基础作用。
要大力拓展人民调解工作领域，在继续做好婚姻、家庭、邻里、房屋宅基地、生产经营、损害赔偿等常见性、多发性纠纷调解的同时，积极适应经济社会发展的新任务新要求，积极参与土地承包、环境保护、劳动争议、医患纠纷、征地拆迁、等社会热点、难点纠纷的调解。
要切实强化人民调解矛盾纠纷预防、法制宣传教育功能，努力提高调解质量，加强调解组织网络建设。
在各单位、各社区（乡镇）、各行政村都建立起人民调解组织，配备人民调解员，及时吸收一些德高望重、有群众威信的人员参加，优化民调组织结构。
基层法院应设立专门的诉前调解机构，配备调解经验丰富、审判理论水平较高的法官，同时聘请有威望、调解经验丰富的街道司法所长、街道社区推荐的司法协理员为特邀调解员，还应从司法所长、发挥作用好的司法协理员中聘请司法联络员，协助法院调解案件，或受法院委托独立主持调解法院所受理的案件。
要加大对人民调解工作的投入力度，落实人民调解工作经费，提高人民调解员的待遇，并将经济补贴与工作业绩考核挂钩，最大限度地调动他们的工作积极性。
人民法院要充分发挥在“四位一体”大调解中的主导作用，与司法行政机关密切协作，结合具体案件，通过系统授课、专题讲座、答疑释惑、协助调解等方式,加强对人民调解工作的业务指导和人民调解员的业务培训，提高人民调解员的业务素质，增强人民调解工作化解社会矛盾纠纷的能力，确保人民调解员在化解社会矛盾中发挥得早、化解得了、控制得住、处置得好，真正发挥“第一道防线”作用。
（二）强化行政调解，调配救济资源。
要强化行政机关解决纠纷的职责。
目前的社会矛盾纠纷有相当数量是行政性纠纷，行政机关也承担着行政复议、行政调解、行政裁决等解决纠纷的职责。
行政机关在纠纷解决中具有专业性、综合性、高效性的特有优势，同时，行政机关掌握着其他纠纷解决主体不具备的行政裁量权和社会资源，在纠纷解决过程中可以通过不同的资源调配，实现纠纷有效解决。
纠纷解决与权利救济是紧密联系在一起的。
救济是指当权利的实现出现障碍时，需要对其提供一种救济和帮助。
救济包括公力救济、社会救济和私力救济。
就公力救济和社会救济而言，政府部门的公力救济和行业协会等的社会救济，都是十分重要的，但现实情况却是有差距的，还有很大的实践探索和改革发展的空间。
必须更新观念，树立多元化纠纷解决的理念，设立专门的工作机构，制定和完善纠纷解决规则和工作职责，及时处理相关纠纷。
在行政调解中积极倡导“以和为贵”、合作、自治等价值理念，引导采用平和方式解决纠纷，降低纠纷的对抗程度，避免纠纷的升级，增加社会的和谐度。
（三）建立联席制度，搞好诉调对接。
建立“三项制度”，搭建司法调解、人民调解、行政调解一体化的平台。
一是建立联席会议制度。
要建立调解联席会议制度，法院、司法行政机关或行政机关参加，组织特邀调解员代表、民事调解指导员等相关人员参加，定期召开例会，相互通报纠纷发生、解决情况，交流、研究化解纠纷的办法。
二是建立考评管理制度。
各基层司法所要把加强人民调解工作作为一项重要任务来抓，切实加强对人民调解日常工作的考评和管理，规范人民调解业务台帐、调解文书和工作档案，落实各项规章制度，定期组织考核评比，确保人民调解工作依法规范运行，以科学有效的管理促进人民调解工作健康发展，激发广大人民调解员的工作热情，努力把矛盾化解在基层、化解在萌芽。
三是建立信息共享制度。
法院要与人民调解组织、仲裁机构、行政部门建立定期联络制度，建立“裁判案例资源共享”机制，全面发挥惩治、教育、保护、预防的司法职能。
司法行政机关要将每月纳入人民调解组织调解的民事纠纷的数量、类型、进展情况和处理结果形成统计报表，抄送法院，法院应将每月受理的经过人民调解的案件情况、发生法定事由被确定为无效或变更、撤销的调解协议情况形成统计报表，反馈给司法行政机关。
四、推动和完善多元化纠纷解决机制的具体措施。
推动和完善多元化纠纷解决机制，使其相互协调，又充分发挥各自作用，是一项需要多方协作、不断完善的社会系统工程。
要坚持党委领导，法院主导地位，加强联系协调，互相支持配合，努力构筑多元纠纷解决机制的新格局。
一是坚持党委领导，把握正确方向。
推动和完善多元纠纷解决机制工作，必须坚持党的领导，整合各种资源和优势，多方协作，形成合力。
把完善多元纠纷解决机制纳入社会治安综合治理目标，坚持与深化平安创建紧密结合起来，建立长效工作机制。
要加大检查督导力度，加强对人民法院与调解组织之间的工作指导、调度和协调，确保各项工作制度配套、措施具体、成绩显著，各综治部门积极主动地预防和化解矛盾，尤其要超前处置好群体性和突发性事件，防止矛盾上交或外推，切实维护社会稳定，各相关部门要深化调查研究，加强对社会矛盾纠纷的分析和研判，围绕多元纠纷解决机制，积极向党委、政府建言献策，为社会管理宏观决策提供科学的依据。
二是畅通诉求渠道，凝聚多元合力。
畅通诉求渠道是推动和完善多元解决纠纷的前提。
充分调动成员单位和社会各方面的资源，纳入到社会控制的大系统中发挥作用，构成配置合理、运转高效的多元化社会矛盾纠纷解决机制。
各行政机关和基层组织要根据在多元纠纷解决机制中的地位和职责，坚持做到既不越位、不错位、又不推诿、不回避，充分发挥主动高效的作用，及时有效化解矛盾纠纷。
法院及其派出法庭，要进一步健全完善简单民事案件先行调解和委托调解机制，支持人民调解组织参与诉前调解，将人民调解融入诉讼渠道。
在审理涉及人民调解协议的民事案件时，要依法确认人民调解协议的法律效力，提高人民调解协议的公信力，维护人民调解工作的严肃性。
要努力探索指导人民调解委员会、行业调解协会工作的新途径，加强与司法行政部门、行政机关之间的沟通与协调，逐步建立健全人民调解、行政调解与司法调解相互衔接配合的有效机制。
司法行政机关要按照“调防结合、以防为主、多种手段、协同作战”的方针，依法履行指导人民调解工作的法定职责；要坚持深入基层、深入群众，认真研究解决新形势下人民调解工作面临的新情况新问题，进一步建立完善因人预防、因地预防、因事预防、因时预防等预防制度，做好民间纠纷的预测和防范，加大调处工作力度，能调则调、宜调则调，使矛盾纠纷消化在基层，消灭在萌芽状态，尽量少一些“对簿公堂”，为法院审判工作“减压”。
努力消除人民调解工作的盲区和死角，坚持一切从实际出发，根据不同地区、不同行业、不同层次人民调解组织的不同情况，实行区别对待，实施分类指导，不断提高工作的科学性、主动性和预见性。
充分发挥人民陪审员和律师的作用，挖掘多元化解决纠纷的资源。
人民陪审员来自基层，既了解法院审判工作，又熟悉社情民俗、贴近人民群众，具有广泛的代表性，调解易于被当事人所接受。
要调动人民陪审员参与调解的积极性，确保实现法律效果和社会效果的双赢。
发挥律师具备专业知识和处理社会纠纷的经验的优势，积极探索律师积极主动参与矛盾纠纷调解的激励机制，促使当事人在法律的框架内自治解决。
工会、妇联等组织既要依职权主动解决劳动争议、婚姻家庭等纠纷，又要积极协助法院做好疏导工作，劳动、国土、环保、卫生、工商等行政执法部门要在履行自身调处纠纷职能的同时，为法院审理相关案件提供符合专业特点的参考意见，为和谐解决矛盾创造有利的条件。
三是提升司法权威，增强司法水平。
司法是最规范、最权威的纠纷解决手段，司法审判是纠纷解决的最后一道关口，人民法院作为解决纠纷的最主要力量，要通过公正、高效、权威的司法实践，全面落实“公正司法、一心为民”指针，坚持“以人为本”理念，深化改革创新，优化审判职权，加强司法能力建设，积极开展司法救助，确保立案及时、裁判公正、执行有力，不断满足人民群众日益增长的司法需求。
要自觉践行公正与效率主题，落实司法公开制度，完善监督制约机制，提高审判质量效率，最大限度地发挥司法资源优势，最大可能地减轻当事人讼累，最低成本地实现司法公正。
要在多元纠纷解决机制的大范畴内，坚持“调解优先、调判结合”的民事司法原则，不断强化多元、和谐的理念，在诉前、诉中和诉后的全过程，充分运用调解、和解、协调等各种“软性”司法手段，化解矛盾纷争，平衡利益冲突，达到案结事了、定分止争的司法目的， 四是加大宣传力度，营造良好环境。
完善多元纠纷解决机制，必须调动社会各界和广大群众的积极性和主动性，努力形成人人有责、人人参与、人人共享的生动局面。
各相关部门要把维护社会秩序、保障群众权益作为出发点和落脚点，弘扬“和为贵”的优良传统，积极引导社会改变“解决纠纷就是到法院打官司”的观念，综合运用法律、政策、经济、行政等各种手段和教育、协商、疏导等办法，释放群众情绪，理顺社会矛盾，防止出现因纠纷而结“世仇”的现象。
要加强宣传力度，加大对民调、协商等非诉讼解决纠纷方式的宣传、引导和监督，让群众充分了解、自觉认同多元纠纷解决机制，主动去选择高效、便捷、低成本的方式解决矛盾，化解纠纷。
土地权属纠纷处理可适用广东省林木林地调解处理条例吗
东省林木林地权属争议调解处理条（以下简称《条例》已于2016年121日由省人大常务委员会十三次会议表决通过，并于5月1日起施行。
本人就《条例》出台的背景、主要内容及特色亮点进行初步的学习解读。
一、《条例》出台的背景（一）领导重视、亲自维护群众合法权益。
2014年8月28日《法制日报》报道，湛江市一些市县政府在处理集体土地、林地纠纷时，居然以“双方均无权属证明”为由，违法将集体性质的土地、林地收归国有，近年来引发多起纠纷。
省委《值班要情专报》第225期对此转载。
省委主要领导作出“要及时研究，依法依规，提出指导意见”的批示精神，建议省林业厅、国土资源厅归纳梳理全省不同山林土地纠纷的类型，并由省林业厅牵头，联合起草《全省土地山林纠纷调解处理适用法律规范》，由省府办公厅印发全省，分类指导各地准确适用法律规章。
省人大常委会领导果断行动，突出问题导向，经常委会主任会议决定，《条例》补充列入了2015年年的立法计划，明确由省人大主导条例草案的起草工作，安排由常委会法工委牵头组织实施。
《条例》的起草，省人大黄龙云主任亲自部署并多次作出重要指示,时任省人大肖志恒副主任带队调研、多次提出起草重点，保证了工作的顺利进行，省林业厅领导亲自主持调处部门《条例》研讨会，出席、列席条例起草评估会等，对有些条款作出具体修改意见的批示。
（二）现行调处规章不规范，不适应新常态对调处工作的需求。
一是原《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》滞后于形势的需要。
目前，已实施了八年的省政府规章《调解处理办法》局限性显而易见，该《办法》存在没有规定政府处理期限，对政府确权行为的责权利、对当事人争山抢林的法律责任规定得比较模糊等问题，造成许多纠纷久调不决、成为历史积案，矛盾不可调和，引发不少的群体性事件。
二是贯彻落实十八届四中全会提出的行政执法体制改革的需要。
2015年省委贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的意见中，也明确指出：“加强重点领域立法。
依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法规制度，完善公民权利救济渠道和方式，实现公民权利保障法治化”。
尤其强调落实以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，进一步完善土地管理等方面的法规规建设。
山林权属纠纷的处理属行政确权的范畴，是政府的一项具体行政行为。
在实践中各地调处部门普遍反映，按照“法无授权不可为”的法律原则，必须对省政府规章《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》予以修订，并独立升格为地方性法规，才能更好地依法执法，提高执法的权威性。
通过明确制定具体执法细则、裁量标准和操作流程，完善行政执法程序，强化程序约束，全面落实行政执法责任制，切实做到步骤清楚、要求具体、期限明确、程序公正。
三是部门规章存在适用范围不清问题。
对山林土地权属纠纷确权案件，有部分市、县相关裁决机关认为，只有土地、林地权属证书才能“依法证明争议土地属于农民集体所有”。
但实例中部分规章又存在依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》等。
事实上，在处理山从山林权属争议时，根据现有法律规定，应当依照林业行政管理法律、法规，而不能依照国土行政管理法律、法规。
如混淆使用，属定性不准，适用法律、法规错误。
因此，出台《条例》，才有利于在调处实践和参与诉讼实践中，不易造成处理林地纠纷适用了处理土地纠纷的相关法规的矛盾，有利于在行政诉讼中获得“适用法律正确”的裁定，有利于当事人息诉罢访，实现案结事了人和。
四是林木林地权属变迁的复杂性需要有健全法规来规范保障。
从山林土地权属确权的历史看，新中国成立以来，我省山林土地权属历经了土地改革时期、合作化时期、人民公社化时期、六十年代初的“四固定”时期、八十年代初的林业“三定”时期等多次变革调整，在分分合合中，存在大量山林土地历次改革均没有确权发证，已确权发证的又大量存在界址不清、权属不明、权属凭证缺失等问题，长期以来积存了大量的山林土地纠纷。
若没有健全完善而且具有强制约束的法规保障，就会导致对法律法规的理解和运用有偏差，群众的合法权益就可能受到侵害。
（三）严格立法程序，科学严谨起草《条例》。
一是成立起草小组、制定工作方案。
6月3日，成立了由省人大农委、常委会法工委、省法制办、省林业厅负责人和有关人员组成的条例草案起草小组，研究制定工作方案并报告常委会分管领导，全面启动起草工作。
二是密集调研、广泛征求意见建议。
《条例》起草小组通过省内外的实地调研、召开林权争议案件审判法官专题等10多场座谈会，理清立法思路，突出重点，在现行的政府规章《森林林木林地权属争议调解处理办法》的基础上，经过反复研究、修改不下10次，形成了条例草案征求意见稿。
广泛全面征求意见建议。
多次向省编办、省法制办、国土资源厅、农业厅、林业厅，省法院、检察院等10多个单位征求意见，由省山林权属争议调处办征求了全省县级以上人民政府调处机构的意见，向人大代表、律师、基层实务工作者、社会人士征求意见，通过省人大公众网平台向全省社会开放征求意见，据不完全统计，《条例》出台前共征求意见达到上万条之多，起草组认真研究吸收其好的制度设计和规定内容，将主要的修改意见均已采纳吸收。
三是开展重点制度规定的试点工作。
本《条例》立法项目是实操作性很强的程序性、实体性立法。
为检验《条例》是否接地气、有实效，实践是最有效的检验手段。
先后在选择在林情不同、山林纠纷案情不一、管理体制各异的连山、仁化、五华三县开展《条例》试点工作。
着重在试行公开聘请调解员参与调解制度及按照调处依据、调处程序和调处时限等规定试行调处。
通过为期三个月试行，为《条例》的完善制度创设提供了实践依据。
四是严格遵守立法规定，立法程序科学严谨。
《条例》是严格通过立法的程序要求，经过科学论证、广泛征求意见及《条例》草案经过吸收了中山大学等9所地方立法研究与咨询服务基地、省法学会等4个地方立法社会参与和评估中心、66位立法咨询专家等研究提出修改意见建议，经过了6次专题论证会、表决前评估会等，通过了省人大常委会共三次会议审议后，最终于2016年1月22日提请省人大常委会第二十二次会议审议并表决通过。
因此，《条例》的出台，凝聚了省委主要领导以民为本、爱民之心、为民之要，凝聚了省人大领导敢于直面问题、为民当家作主、维护群众合法权益，凝聚了专家、学者、社会人士等积极参与立法良好法治氛围。
充分体现了省委、省政府对群众利益高度关注并极力维护，体现了政府依法行政、全力以赴推进山林纠纷调处工作，体现了全社会着力构建社会主义和谐社会共同责任与担当，将进一步推动山林纠纷调处工作法制化、规范化建设。
二、《条例》主要内容《条例》共有六章五十七条，对林权争议调处工作的原则、调处依据、管辖与受理、调处程序、法律责任等方面内容作了规定。
与原《办法》相比，增强新内容、创设了新亮点，突出“事要解决”的原则，着重维护群众的合法权益，推进林区的平安边界建设，为我省社会经济发展提供了和谐氛围。
（一）重在调解，特别对民间调解制度作了设计。
林木林地权属争议调处目的是明晰产权、化解矛盾、维护当事人的合法权益，必须先通过调解方式来处理，而且通过双方当事人自愿达成的调解协议能实现案结事了。
为此《条例》将做好调解工作作为重点，放在制度设计的首要环节，力求通过调解解决大部分的林权争议。
一是在林权争议受理前，基层人民调解委员会应当先行组织调解；二是林权争议受理后，调处机构调解正式介入前，先由社会调解力量组织一次公正公开的民间调解；三是规定调处机构应当根据需要组织多次调解，只要有需要或者调解有可能解决争议，就应当组织调解；四是调处机构应当组织一次有利于增加公信力的调解，邀请人大代表、政协委员、相关专家、技术人员、有关社会组织和双方亲友代表参与，见证调解。
（二）强化责任，特别对限定调处期限作了突破。
为体现社会民众立法意愿要求，推进依法行政，进一步提高林权调处的效率，《条例》从几个方面强化了调处机构及工作人员的责任：一是为强化调处具体工作的责任，规定了受理、调查、勘验、使用、处理、公告、送达、建档等各个时机应当进行的工作内容、程序和完成时限等；二是为强化管辖的责任，规定林权争议按照属地管理、分级负责、先行调解、就地处理的办法，由各级人民政府依照管辖权进行受理，依法调处并作出决定；三是为强化提高自身能力的责任，规定县级以上人民政府应当制定培训计划，定期组织调处技能等培训；四是设置了法律责任，明确不作为将受到严惩。
（三）明确依据，特别对各类权属凭证作了规定。
为解决林权争议双方各持一词，证据界定困难的突出问题，《条例》将现有的各类林权凭证结合历史和现实情况进行了梳理，力求调处依据更加明确和清晰，通过凭证效力认定等工作解决大量类似的林权争议。
一是对法定林权凭证作出规定的同时，又规定有关材料可以作为处理林权争议的权属来源证据；二是在规定不同时期权属凭证应当追溯权源依据的同时，又规定同一时期合法权属凭证处理的原则；三是在规定当事人凭证与所在地其他持证人属同一情形的予以认定的同时，又规定与发证机关档案存根或者登记台帐不一致的，以档案存根或者登记台帐为准；四是对鉴定凭证本身真伪作出规定的同时，又规定了权属凭证所载实地四至范围的确定办法。
五是对登记发放、撤销、变更林权证作出指引性规定的同时，又规定了不能作为林权依据的情况。
（四）分类调处，特别对常见争议调处作了区分。
《条例》归纳分析了当前林权争议的不同种类，依据法律法规对其调处作了原则性、选择性规定，力求解决几类普遍存在的问题，或者解决某类争议共同的焦点问题，促成全省林权争议的批量解决。
在规定确认林权依照《中华人民共和国森林法》等有关林业法律法规和本条例有关规定办理的基础上，对以下六类争议的调处作了规定：一是仅林木所有权、使用权发生争议的；二是因历史原因当事人对争议的林地均无法提出权属凭证，在不同历史时期又有不同的经营使用事实的；三是可以按照林地权属和林木权属分离的原则进行调处的；四是国有单位与乡镇、村农村集体发生林权争议的；五是对当事人提供的权属凭证提出异议的，可以通过司法鉴定确定真伪。
六是跨行政区域发生林权争议的等。
关于限定调处工作期限，《条例》有所突破。
林权争议千差万别，调处工作有其特殊性、复杂性，上位法没有对调处工作限定期限，已经立法的兄弟省市只有福建设置了办理期限。
但从我省山林纠纷调处现实来看，必须对大量积存的林权争议及时调处，并争取通过制度保障来批量解决，决不能延办。
为夯实政府调处机构的责任，合理加快问题的解决，《条例》规定了调处工作各个时段的期限，包括：受理期限、审查期限、调解期限、处理和重新处理期限、公告期限，以及有关特殊情况下延长的期限和当事人配合有关调处工作的期限。
（五）完善程序，特别对调处关键环节作了细化。
林权争议调处工作需要一定的自主性、灵活性，《条例》对相关主体在几个关键环节应当遵循的调处程序进行了细化，以实现与正在进行相关政策改革相衔接，与可能进入的司法程序相衔接，既体现《条例》要结合调处实际赋予适度自由裁量权，又要体现出法规的刚性约束及执行严肃。
一方面，细化当事人在申请环节的配合义务：一是规定当事人申请林权争议调处应当提交申请书和有关证明材料等；二是规定申请人为农村集体经济组织的，应当推选参加调处的代表并予以授权委托；三是规定行政村、居委会的法律顾问应当全程参加调处活动；四是规定被申请人提交书面答复书和有关证明材料等行为。
另外，对当事人维护林权争议现状和依法参加、配合调处工作等管理重点作了规定。
另一方面，细化调处机构在调处环节的工作规范：一是对调查核实工作进行细化，规定通知勘验人、当事人、见证人及有关人员到场，并制作调查勘验笔录；二是规定签订《林权争议调解协议书》应有的附件和手续；三是规定作出《林权争议处理决定书》后，送达、公开、归档等工作均应规范办理；四是规定一般只有五种情形才能中止调处；五是林权争议调处期间有三种情形之一的，调处机构可以报本级人民政府批准，终止调处；六是规定对争议林地林木必要的管理措施以及补偿提存发放措施等。
三、《条例》创设的主要特色亮点《条例》的制定坚持了以十八大、十八届三中、四中、五中全会精神为指导，贯彻落实省委有关林权争议调处工作的系列指示，从林权争议调处工作的实际出发，通过搞好制度创新和设计，规范相关行为，落实有关主体责任，调整相关利益诉求，着力解决林权争议普遍性、倾向性问题，引导集体组织和人民群众运用法治方式、通过法治途径解决林权争议问题，为我省改革发展和社会和谐提供法制保障。
出台的《条例》主要特色亮点体现在“五有”：（一）林权争议“有人受理”，解决了当事人“出路”问题。
《条例》降低了门槛、放宽了山林纠纷调处申请条件，凡是当事人认为有权属争议并能提供证据材料的，向当地调处部门提出申请，政府调处部门必须先接受，经审查后对符合受理条件的予以受理，并在林木林地所在地予以公告。
这一宽进制度设计，解决了群众诉求有人理、申请有人管的问题，畅通了渠道，方便了群众，体现了政府要“以民为本、主动服务”的行政工作要求。
（二）林权争议“有人调解”，解决了权属争议“源头治理”问题。
引入民间调解，是《条例》制度设计的首创，“多元调解、民间参与”也是最大限度发挥群众自治的力量。
一方面规定县级以上人民政府可以聘请熟悉林权历史和现实情况，既有相关法律法规专业知识，又有丰富实践经验的社会人士作为民间调解员，组织专门的履职培训，并向社会公布名单，充实调处力量。
另一方面规定，民间调解员由当事人自主选择，政府不强加给当事人，尊重了公民自由选择权。
还规定民间调解员参与调解的交通劳务费由调处机构支付。
这一创设条款，既充分尊重民意，传承中华民族“和为贵”理念，又积极引导当事人自愿解决争议、化解矛盾，从源头上突出主动治理，减少了政府的因行政裁决的行政成本，达到了权属争议的“案结事了”、“案清人和”。
（三）林权争议“有限期结案”，解决了权属争议“久拖不决”的问题。
林权争议千差万别，调处工作有其特殊性、复杂性，上位法没有对调处工作限定期限。
但是，广泛存在的林权争议不能因此延办，否则以后更加难办。
尤其是对目的全省积存着已受理未办结的案件达7841宗，因山林纠纷引发的信访量仍居高不下，这些矛盾纠纷、权属争议就象是埋在林区“地雷”，若不及时排除，将成为影响林区和谐稳定的老大难问题。
因此，为夯实政府调处机构的责任，合理加快问题的解决，《条例》规定了调处工作各个时段的期限这一制度设计，体现了行政行为的法律约束及行政高效原则，从原来没有时间限制到现每宗案件必须在15.5月时间内限期办结案件，否则将受到行政问责或承担法律责任，这从制度设计上防止了政府不作为情形，避免了争议案件从原来的只受理没期限解决处理规定，造成了当事人想通过行政复议或者行政诉讼都没有法律救济途径，减少或者杜绝出现案件的“堰塞湖”现象，保障了争议案件解决有出路。
（四）林权争议“有规范程序”，解决了权属争议调处程序问题。
调处林权争议是政府法定行政行为，属于程序和实体的裁决，既要充分依据证据、准确适用法律作出实体的裁决，又要严格依照调处程序、符合法律规定，否则当事人向法院提起行政诉讼时，将因程序不规范等情况被撤诉。
从调处实例中，就有不少案例因程序问题被法院撤诉，需要政府重新作出的处理决定。
因此，《条例》在制定时已充分考虑、作了周全安排，严谨了调处程序、细化了工作规范、明确了各环节内容，同时条例颁布施行后，将对调处工作标准进行统一规范，以实现与正在进行相关政策改革相衔接，与可能进入的司法程序相衔接，尽可能减少因程序出错被法院撤诉的风险。
（五）林权争议调处“有问责追究”，解决了不作为乱作为的问题。
《条例》明确规定“行政机关及其工作人员违反本条例规定，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，尤其是“未按照规定时限调解和处理林权争议造成不良后果的”；以及“行政机关负责人负有领导责任的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
明确了调处各个阶段的工作任务和具体工作期限，规定了相应的法律责任，若没有在规定期限结案，不仅调处具体工作人员、而且政府、行政机关负责人都承担相应的法律责任，从制度上解决了调处人员及地方政府应当做到“法无授权不可为、法定职责必须为”依法行政的要求，减少或杜绝了机关工作人员懒政、不作为现象出现，压实了责任，提高林权调处的效率，实现了林木林地争议“定纷止争、案清人和”调处目的，维护了群众合法权益，推动了我省平安林区建设。
当然，同时《条例》也规定了对林权争议调处工作作出突出贡献的单位和个人，人民政府给予奖励。
体现责任、权、利对等原则，将更好地调动调处工作人员的主动性和积极性，实现机关工作人员的“有为则奖、无为就罚”管理措施。
纠纷调解案例
邻里纠解案例 生活中邻里纠纷往往是由于人们的理解和沟通，相互之间缺乏谅解礼让，所产生的摩擦 2011年5月，XX社区盘西组居民庄春花与庄永华就两家相邻巷子砌墙一事，发生了矛盾纠纷，双方互不相让，由口角很快发展到动手。
庄春华说这条巷子经常有污水流淌，现在整治酷夏天气炎热，每天都会有阵阵恶臭散发出来，影响了自己家人的生活。
于是庄春华未和隔壁庄永华商量便在在巷子里起了到隔墙。
这一下污水是进不来了，但引起邻居庄永华的强烈反映：你怎么有权随便砌隔墙自己独用?这不成了你自家的巷子了吗?双方很快发生争吵并动起手来，庄永华阻止庄春花继续砌隔墙。
庄春花向XX街道XX社区人民调解委员会反映了情况，请求法律帮助。
XX社区调解委员会给予了接待，并及时介入调解。
调解人员先到现场勘察，并向其他居民和双方当事人了解情况。
庄永华说：“我也不是没事找他家麻烦，这个巷子是公共的小道路，她凭什么把它围起来
成了她一家的吗
”社区调解人员针对庄永华提出的问题征询庄春花的意见，问她想怎么解决这个问题。
没想到庄春花脱口说：“还能怎么办，他打我也打了，骂我也骂了，我岂不是白吃亏呀?现在谁怕谁啊!”调解人员严厉地说：“现在是法治国家，你说的是不对的。
还有，举国上下都在建设和谐社会，邻里之间互动友爱是一种美德的体现。
古人都晓得远亲不如近邻，你们怎么不明白呢”。
并耐心开导她：“第一火气不要大，第二要讲法，第三要讲德。
你耐心地听我讲，污水引发的恶臭，影响了你正常的生活;你可以跟隔壁商量下怎么解决而不是什么也不说就自作主张的忙活起来。
还有违章砌隔墙有两个不对：第一是违章，第二是占为已有，走道是公用的，不能设障。
你的要求是合理的，是为改善自己的生活环境，但行为却是违法的，要纠正。
他虽然动手是不对的，但是你也有不对的地方，所以双方心平气和的坐下来协商才能解决问题。
通过调解人员的耐心开导劝说，最终双方达成协议。
一、围墙南至前门小屋，北至庄永华房屋卫生间窗户北侧50厘米处，墙高不超过2米。
二、北侧围墙尽头处由庄春花安装一扇门，庄永华同意在自家房屋墙上打一门栓插孔。
门锁钥匙各人一把，出入时通知对方。
三、建围墙及门的费用由庄春花负责，所有权属庄春花，双方签字后生效。
在社区平时生活中，邻里难免会出现一些矛盾和纠纷，如果处理不当或多或少会影响着社区安定。
其实邻里纠纷大部分都是些小事，但就因为双方互不相让，导致矛盾激化。
邻里双方应当按照“方便生活，团结友善和公平合理的精神”正确处理相互间的通行、通风、采光、卫生、噪音和互不干扰等相邻关系。
如给对方造成妨碍或损失的，应当停止侵害、赔礼道歉、赔偿损失。
调解作为一种方便高效率、经济实用的纠纷处理方式，在处理邻里纠纷中发挥着重要的作用。
人民调解委员会分布在我们城市的大街小巷，贴近我们的生活;人民调解工作人员是生活在我们身边的人，他们了解我们的生活。
邻里纠纷也就那些小事情，不至于闹的你死我活的，更不至于闹上法庭，而人民调解就很快捷方便的满足了居民的需要，维护了邻里关系的和谐和稳定，促进了社区的健康与文明，是基层构建和谐社会的重要力量。
三级法院四个判决 八年官司 一张白纸 说了什么事
论司法独立内容提要：司法独立是法治社会的内在要求，对保证司法裁判的公平、正义，维护社会秩序，满足社会成员对效益的需求具有重要的意义。
司法独立是司法改革的中心环节，要求围绕这一中心进行必要的制度重构。
司法独立和对司法的监督不存在根本性的对立，两者的出发点都是要实现司法程序和实体的公正，在坚持司法独立的前提下完善对司法的监督是处理好两者关系必须遵循的原则。
关键词：司法独立制度构建司法监督随着当代中国法治化进程的加快，司法改革正在紧锣密鼓地进行。
在这一项庞大而又复杂的司法工程当中，司法独立无疑是能够牵一发而动全身的突破口。
虽然我国早已确立了人民法院依法独立行使审判权的原则，有人称之为“中国特色的司法独立”，但日渐加快的社会民主化、国家法治化进程使这司法独立的种种不足暴露无遗。
建立完备的制度来保障司法真正独立已经迫在眉睫。
一司法独立的含义概述对司法独立含义的理解，关系着司法独立原则的贯彻，而要全面正确地理解司法独立，必须知道什么是司法。
在其他国家，普遍的观点认为，司法、司法权和司法机关既不同于立法、立法权和立法机关，也有别于行政、行政权和行政机关，司法机关即审判机关或法院，司法权即审判权或法院的职权，司法即审判。
例如，美国《联邦宪法》第3条第1款规定：“合众国的司法权属于最高法院及国会随时制定与设立的下级法院。
”日本《宪法》第76条第1款规定：“一切司法权属于最高法院及由法律设置的下级法院。
”[1]正因为如此，司法独立也称为审判独立。
我国学术界一般认为，司法机关有狭义和广义之分，狭义的司法机关指法院或国家审判机关，但对广义的司法机关的范围认识却不统一，主要有三种不同的理解：第一种认为除法院外，还包括检察机关；第二种认为行使国家审判权、检察权和管理司法行政工作的机关都是司法机关；第三种认为除了第二种观点以外，还包括公安机关。
综观我国高等院校中的所有法学教材，一致认为中国法中的司法权既包括审判权，也包括检察权，我国的司法体制也体现了这一点，称法院、检察院为司法机关，这在中国是约定俗成的。
狭义的司法含义没有争议，也体现了司法改革的方向和意义，故本文所称司法采用狭义，界定为：国家确权的中立机关及其工作人员按照法律规定的程序和方法对冲突事实适用法律的活动。
要给司法独立下一个定义，其实并非易事。
德国学者将独立而不受干涉具体界定为八个方面：1.独立于国家和社会间的各种势力；2.独立于上级官署；3.独立于政府；4.独立于议会；5.独立于政党；6.独立于新闻舆论；7.独立于国民时尚与时好；8.独立于自我偏好，偏见与激情。
[2]从中不难看出，司法独立意味着一个社会中特定司法实体的法律自主性，而这种自主性以排除非理性干预为内容、为标志。
所以，笔者这样表述司法独立的含义：经国家确权的中立机关及其工作人员在按照法定程序和方法对冲突事实适用法律的过程中排除任何非理性干预的法律自主性。
我国宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关，社会团体和个人的干涉。
”美国法学家亨利?米斯也认为：“在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了┅┅法院必须摆脱胁迫，不受任何控制和影响，否则他们便不再是法院了。
”[3]宪法从审判权（狭义的司法权）运行的角度确定司法独立原则，而亨利?米斯则精辟地表述了法官独立、法院独立的重要性。
从中外学者的基本观点来看，司法独立可以分为三个层次，第一层含义就政治层面而言，司法独立指司法权独立，源于孟德斯鸠的三权分立原则；第二层含义是法院独立，法院独立是司法权独立的制度表现，包括法院独立于非法院机构和法院之间相互独立；第三层含义是法官独立，既独立于其他职业的公民，又须特别强调法官与法官之间的自主性，法官独立是司法独立的最高形态。
法官个人独立与法院独立是司法独立不可分割的两个方面，没有法院独立，单个法官无法履行其职责；同样，如果法官不能免于其独立审判可能会带来的种种担心，就不可能有独立的审理与判决，也就不可能有司法独立。
法院独立审判与法官个人独立之间的关系就如同结构与其组成部分之间的关系，没有一个好的结构，组成部分豪无根据，没有组成部分，结构毫无意义。
[4]正因为如此，绝大部分国家的司法独立都十分强调这两个方面，据对世界142部成文宪法的统计，有105部宪法规定了司法独立和法官独立。
[5]如德国基本法第97条规定：“法官具有独立性，只服从宪法和法律”；日本宪法第76条规定：“所有法官依良心独立行使职权，只受本宪法和法律的拘束”。
保障法官独立也是现代西方国家司法制度尤其是法官制度的核心，对于法官的资格、任命、任期、薪俸、惩戒、免职、退休等各个方面都作了详细规定，主要的制度和措施有：一由法律家充任法官；二高度集中的任命体制；三法官的身份得到法官不可更换制、高薪制、专职制和退休制等制度的切实保障；四严格的弹劾惩戒程序。
[6]而我国，虽然法官法第八条与其他有关法律法规为法官独立行使职责提供了保障，并也已正式签署联合国《公民权利和政治权利国际公约》，承认法院内部实行法官独立审判，以顺应世界潮流。
[7]但实际上法官并未能够独立。
不论是从法院的内部结构还是从审判方式来看，包括上下级法院的关系及法官个人和法院的关系，中国的司法制度基本上建立在机构独立与统一的观念之上，法官个人独立在整个制度中并没有得到承认。
二司法独立的意义分析（一）司法独立是司法公正的必要条件。
司法独立作为司法活动的一项原则，其本身又是由司法活动的本质所决定和要求的。
所谓本质，指一事物区别于其他事物的内在规律。
而事物总是在一定范畴之内才能进行区别。
按照现代政治学的划分，国家的职能大致分为立法、行政、司法三大块。
立法以议事、决策和立制为特征；行政以命令、统筹和执行为特征；司法以中立裁判为特征。
这些不同的特点既是不同事物的本质特点，又使这一事物不同于其他事物而成为这一事物，而司法活动不同于立法、行政活动的本质就在于裁判。
耶林说：“法律的立场，就如一位公正的调解人，是要评判所有互相竞争的需要及主张。
”[8]公正对于司法裁判具有极其重要的价值，“法哲学家们通常认为公正在解决冲突这一特殊过程中具有更高的价值”，[9]而不公正的司法对一个法治社会的损害无比严重，“一次不公正的（司法）判决比多次不平的举动为祸尤烈。
因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源弄坏了。
”[10]为保证具有如此重要价值的司法裁判的公正性，要求行使该权力的机关和个人必须中立于争执双方，与争执双方及所争执的问题没有感情和利益的纠葛，更不能从属于或受制于其中的任何一方。
美国学者福布森指出：“不论成败，也不论好坏，裁判总是法官的使命。
不过裁判的正义总是与中立者联系在一起。
”[11]确实,中立并不必然通向裁判正义,但裁判正义必然要求中立,中立是实现裁判正义的必要条件,没有裁判的中立性,就不存在公正的判决。
虽然中立与独立不是同一含义,但实现中立要求司法独立。
司法不独立，却从属于或受制于他人,法官不得不服从权势者施加的种种压力,司法岂能保持中立?裁判者的居中立场一旦被动摇,公正的判决从何而来?我们知道,公正的裁判以裁判者中立为必要条件,裁判者中立又以裁判者独立为必要条件，换言之,公正的裁判以裁判者独立为必要条件,无法保障裁判者的独立地位就不能保证裁判的公正。
（二）司法独立有利于定分止争,化解矛盾，维护社会秩序和稳定。
法院和法官不仅是私人之间所生争执的公断人,而且还是行政权力乃至立法权力的“宪法裁决人”。
[12]司法真正独立能够缓解诸多矛盾，维持社会稳定；司法不独立，导致的结果必然与我们希望和追求的效果背道而驰,南辕北辙。
在司法不独立的情况下,当事人只要不服法院的裁判,就可以不断地通过上访改变对其不利的裁判;允许当事人向司法机关以外的机关和部门申诉,其结果可能是使一方当事人暂时获得他原来的期望的满足,但是另外一方当事人也可以通过同样的手段获得自己愿望的满足,于是纠纷就这样永无止境地进行下去,最后获胜的绝不是掌握真理或代表正义的一方,而是在诉讼方面更有耐心和更有毅力的一方。
[13]这样不仅无法解决矛盾，反而促使矛盾的激化,长期恶化下去，法律在广大群众的心中,只会一纸空文,“三级法院四个判决八年官司一张白纸”[14]的事例也将比比皆是,法律的终极权威性将不复存在,法律不再是社会控制的有效手段，人们将寄希望于非法律途径解决本应按法律程序解决的问题，社会的动荡不安可想而知。
只有司法能够独立，才能在公民心目中形成权威，法院才能成为任何团体和个人在受到他人或政府的不公正待遇时的最后选择，独立公正的审判，使败诉方承认失败并接受最后的结果，这就缓和社会的矛盾和冲突，维护社会的稳定。
（三）司法独立能够使社会或人们以较少的投入获得较大的产出，以满足人们对效益的需要。
“在资源有限的世界中，效益是一个公认的价值。
表明一种行为比另一种行为更有效当然是制定公共政策的一个重要因素。
”[15]在司法过程中，法院、当事人都要投入一定的人力、财力、物力和时间，它们构成了审判成本，而通过独立公正的审判，迅速有效地解决社会纠纷的数量和质量就是审判效果，以尽量少的时间消耗和物质的投入，实现更大意义上的公正已成为现代司法一个综合的理想要求。
司法独立，避免了不必要的人力投入，消除了许多不合法的影响裁判的因素，节约了自然资源和社会资源，降低了诉讼成本，并能够在更大程度上保证裁判的公正和高效。
显然，愈接近于独立的司法愈有利于公平、效率的优化配置；反之，如果司法独立还只是一个遥远的理想，司法效益的实现必将受到很大影响。
在司法改革的各个环节当中,司法独立处于核心地位,犹如文章的中心思想,文章的各个部分不能偏离中心思想,同样，司法改革的各项措施都与司法独立存在着千丝万缕的内在联系,都围绕并体现着司法独立的精神。
可以说，司法独立是真正实现依法治国的前提和基础。
在中国这样一个缺乏司法独立的历史传统并十分看重“关系”的国度,司法独立显得尤为重要。
当打官司被戏称为“打关系”，我们在付之一笑的同时，更应该挖掘这种不合理、不合法现象的制度根源。
权大于法，以权压法的事例也并不鲜见，这些绝不是文明的法治社会所可以容忍的。
党和国家早已敏锐地认识到司法独立的重要价值和深远意义,鉴于我国保障司法独立的制度尚不健全,党的十五大报告确立了依法治国,推进司法改革,建立健全司法独立制度的宏伟目标。
实现依法治国方略,司法改革是重点环节,不仅要改造和建立健全相关制度,而且要引导包括司法人员在内的广大公民树立正确的法律理念。
虽然制度的改良不能一蹴而就,但相对于意识形态的变迁而言,毕竟容易得多,况且制度的建立必然有利于与之相适应的思想的推广和普及。
三司法独立的制度构建与设想司法活动对于立法、行政而言，具有明显的软弱性和被动性。
法院实行不告不理的原则,法官是在被动地适用法律。
“行政部门不仅具有荣誉,地位的支配权,而且执掌社会的武力.立法机关不仅掌握财政，而且制定公民权利义务的准则。
与此相反，司法部门既无军权，有无财权,不能支配社会的力量和财富,不能采取任何主动的行为。
故可正确断言:司法部门既无强制,又无意志,而只有判断,而且为实施其判断亦需要借助于行政部门的力量。
”[16]司法部门的弱小必然招致其他部门的侵犯,威胁和影响,却无从成功地反对其他两个部门。
正如德国法学家沃尔夫甘?许茨所说,“行政侵犯司法,特别是侵犯法官的独立,在任何时代都是一个问题。
”[17]如果不具备切实可行、坚强有力的制度保证司法部门不受非法干扰,司法活动处于无法“自保”的尴尬境地,主持社会正义的最后一道防线土崩瓦解,社会将一片混乱,就无法克服朱总理曾痛心疾首地指出的“司法不公,而国危矣”的危险局面。
因此建立完备的制度来保障司法独立的实现就显得尤为重要。
（一）改革法院设立体制，确保司法权完整运行，摆脱司法权的地方化，克服地方保护主义。
众所皆知，由于司法机关的组织体系、人事制度以及财政制度等都受地方政府的管辖和控制，国家在各地设立的法院已逐渐演变为地方法院，由此而产生的地方保护主义以及相应的徇私枉法、任意曲解法律、弯曲或掩盖事实真相的现象不断蔓延升级，使司法的统一性遭到严重破坏。
在地方各级党委或组织部门的领导掌握司法人员升降去留大权的情况下，同级司法机关要依法行使职权而不受党委或组织部门领导的某些干涉，显然是不可能的。
司法人员有时难免处于要么坚持原则，秉公办案而被撤职、免职或调离；要么听之任之，违心办案而保住“乌纱帽”的两难境地
要消除这些弊病，根本的办法是改变法院的整体构成和运作机制。
章武生，吴泽勇两学者从整体性的角度提出了法院体制改革的具体方案，认为全国各级法院可以这样设置：1.最高法院的改革着重于以下三点：第一，借鉴外国经验，对向最高法院上诉的案件进行限制；第二，最高法院审理上诉案件不作事实审只作法律审；第三，取消最高法院对具体案件的批复。
2.高级法院的改革，一是严格控制受理一审案件的数量，使其主要精力放在上诉案件的审理上；二是完全打乱现行的司法区与行政区重合的法院设置模式，按照经济、地理、人文等客观因素，从方便公民诉讼的角度出发，重新划分，全国可以设10个左右的高级法院为普通案件的上诉法院。
高级法院之下可设两个左右分院，这样现有的高级法院机构实际上可以得到保留，又可以排除地方保护主义的影响。
3.中级法院的改革，应当作为普通案件的初审法院来设置，并应当精简数量，但可设派出机构。
4.对于基层法院应当设简易庭和普通庭两种审判机构，但以简易庭和简易程序为主；法律规定范围的简易小额案件由简易庭适用简易程序审理，超出该范围的案件，当事人可选择向基层法院的普通庭起诉，也可以选择向中级法院起诉。
5，对于人民法庭，应当是基层法院的派出机构，其职权是审理一般民事案件和轻微刑事案件,指导人民调解委员会的工作,进行法治宣传。
[18]这种构想能在很大程度上克服司法权的地方化影响，具有极大的参考作用，在改革法院体制时可以在此基础上进行完善。
（二）建立法官任期终身制度和司法经费的全国统筹制度。
前述方案虽然能够较大程度的解决司法权地方化的不良影响，但由于要大面积地重构法院体制，工程巨大，在短期内难以实现。
[19]在今后一段时间内，我国的审判机关按行政区划设置的格局以及在人财物方面受制于地方的体制不会发生大的变动。
因此，建立法官任期终身制是较为可行的方案。
在实行司法独立的大多数西方国家，其法官都是由总统或内阁任命，一旦被任用，只要没有法定的失职和违法犯罪行为就一直任职到退休，任何机关和个人非依法定条件和非经法定程序不得降低、撤换其职务或者对其职务作出不利于他的变动，我国也可以借鉴这样的制度。
对法官的弹劾应有其所在法院提出，对法院院长的弹劾由同级人大常委会提出，这样法官可以依法独立行使职权而无后顾之忧。
这种制度一方面解决了地方党政随意更换“不听话”的院长、法官的老大难问题，使司法独立在人事上有了切实的制度保证，另一方面也无需增加新的的审判机关，无需新增大量司法人员。
二是建立司法经费的全国统筹制度，具体方案是每年初由地方各级政府按照上年度国民生产总值或财政收入总数的一定比例逐级上缴中央财政，然后由中央财政部门全额划拨最高人民法院，再由最高人民法院按人数和地区情况逐级下拨地方各级人民法院。
这样做虽然给财政部门和中央司法机关增加了一些工作量，但切断了地方政府部门借此干涉和影响司法工作的渠道，为地方各级司法机关保持独立地位提供了可靠保证。
（三）理顺上下级法院之间的关系，切实贯彻审级制度。
我国宪法规定的上下级法院之间监督与被监督的关系不仅在实质上是自己监督自己，在具有一定利益关系的情况下根本发挥不了任何积极作用的内部监督，而且也是被打上了行政化的烙印，实际上架空了审级制度，取消了二审程序，使越来越多的人认为上诉没有意义的症结所在。
现实中，下级法院向上级法院请示汇报的现象比较常见，最高人民法院也常以“批复”、“复函”、“解答”等方式“指导”下级法院处理具体案件，其实质仍然是上级法院对下级法院审理案件的具体审判行为的直接指导，[20]有违法院之间相互独立的司法独立要求。
其实，法院等级的不同只是审级的不同，受理权限的不同，裁决终极效力的不同，而不是上级法院应对下级法院审理案件的活动进行指导、约束。
上级法院可以改变下级法院的判决，是为了纠正下级法院已经出现的错误，并不意味着后者成为前者的下属。
尤为重要的是，上级法院对下级法院的纠错程序是以上级法院不干预下级法院的审判为前提的，如果上级法院经常提前介入下级法院的审判，则下级法院的判决体现的就是上级法院法官的意志，在这种情况下，二审程序不可能实现纠错的功能。
也难怪越来越多的人对上诉失去了信任和兴趣。
因此，必须从制度上消除下级法院向上级法院请示汇报的可能性，实现各级法院之间的真正独立，让审级制度发挥应有的功能和作用。
（四）改造审判委员会的运作机制，保证法官独立和司法公正。
审委会制度在历史上对保证党和国家的方针、政策的贯彻执行以及保证案件的审判质量发挥过重要作用。
鉴于目前审判人员的业务素质总体上仍不高，在遇到重大疑难案件时确实难以作出决断，在杜绝向上级法院请示汇报时，难免会在如何裁判上犹豫不决，特别是新形势下，各种社会关系日益复杂，法院又必须作出处理，调解也常达不成一致意见，在这样的情况下，让一个由工作经验比较丰富，学识相对较高的法官们组成的审委会来作为人数众多的合议庭对案件进行审理，确实能起到集思广益，兼听则明的作用。
但审委会的组成大部分为外行，了解案情的内行――该案的承办人却没有表决权；其讨论决定案件的程序和过程不具有最低限度的公正性，换言之，其是通过剥夺原告、被告与其他当事者的基本权利――获得公正审判的权利来运行的；由于审委会会议由院长或副院长启动和讨论，讨论案件的范围存在任意扩张的可能性，讨论的案件越多，对单个案件讨论所花费的时间和精力就越少，出现错误的可能性就越大，其实施结果无法使人满意。
[21]成员们不参加庭审，只依赖承审法官的汇报就对重大复杂的疑难案件作出决断，确有武断之嫌，如果承审法官在汇报时由于主官或客观的因素而对案件的把握有所偏误，无疑会造成错判，浪费了诉讼资源，降低了工作效率，既非公正，又不高效。
更严重的是，由于审委会成员都是院长、庭长，常过问法官对案件的审理，以其高人一等的身份干涉法官独立办案。
所以必须重新制定审委会规程，确定其合理权限，严格限定其讨论决定案件的范围；规范其工作程序，使审委会审理案件不能游离于审判规则之外，也必须按照法律规定的审判程序进行，在亲自体验和个别感悟之上建立内心确信，而不是听听汇报就随意作出判决。
同时要提高审委会成员的业务素质要求，避免谁行政职别高谁就是其成员的弊端，应以法律意识、专业知识、办案能力，工作经验的综合水平为选拔标准。
这样才能避免其短，发扬其长，维护司法独立，提高审判质量。
（五）建立法官平等化、专家化制度，确保法官之间互相独立。
我国法官队伍虽然庞大，但素质确实不高，而且个体之间也参差不齐，这是不争事实。
第一，但一型的人多，复合型的人少；第二，经验型的人多，知识型的人少；第三，成人教育培养的人多，正规院校培养的人少。
[22]这样的整体构成使众多的法官缺少深厚的人文素养，缺乏扎实系统的理论功底，难以养成以法律的概念去思考问题的习惯，更不能形成良好的继续学习的氛围，缺乏敬业精神。
也许正是为了适合素质不高的状况，法官之间人为地出现了不同的等级，使法官之间无法平等。
在同一审判中，由于等级不同，对案件的意见得不到同等的对待等奇怪现象，也就有制度根源可寻了。
出现这些情况确实不足为怪，却使合议庭在较大程度上变相成为独任审判。
等级有别是行政权的特征表现，目的在于使下级服从上级，保证行政命令的传达与执行，与法院的运作要求完全背离，法官被划分为三六九等，无疑是司法独立、法官独立所不容的。
正如贺卫方所言，等级的划分过于细致和繁琐，可能造成法官对级别问题过于敏感，产生严重的级别意识，法官是一种反等级的职业，法官最重要的品格是独立，如果在相关的制度安排方面过分强化人们的级别意识，导致法官过于关注上级法院或本院“领导”的好恶，就很可能破坏司法独立。
[23]法官独立是司法独立的要求，而法官独立也需要法官具有独立判断的经验和智慧。
“法官的责任是当法律适用到个别场合时，根据他对法律的诚挚的理解来解释法律。
”[24]法官要胜任这样的工作，非得有大智慧高素质不可。
而我国对法官的任职条件要求太低，加上一些政策性的任命，法官距离专家化的差别很大。
由不合格的人充当专业性、实践性要求很高的法官，司法裁决的低劣质量以及司法的不公和腐败可想而知。
我们的一些法官逐渐失去民众的信任，其素质低下是一大原因，也正是法官群体这种自身难以克服的缺点使他们自己无法意识到独立的价值，根本不能、不愿去追求自己的独立意志，成为制约法官独立的存在于法官群体当中的一个很重要的原因。
（六）制定传媒活动的规则，科学处理新闻自由与司法独立的关系，建立新闻审查和司法记者资格考试制度。
改革开放以来，我国的各类新闻媒体迅速发展，在现代化建设中发挥了极其重要的宣传、引导、监督作用；同时，我们也经常看到某些报道干扰了司法独立，制定科学的规则对司法独立和新闻舆论对司法的监督都有积极意义。
在传媒与司法的关系问题上，新闻自由与公平审判是一对矛盾，矛盾并不只意味着此消彼长的简单对立，而是对立与统一的有机结合。
确实，新闻自由与审判公平既具有正相关关系，又具有负相关关系；其正相关关系，是指负责任的报刊媒体应当是公正有效的司法运转所必不可少的辅助机构；其负相关关系，是指新闻自由在追求自由报道的过程中有可能对公平审判构成的侵害，以及司法机构为避免因相关报道使自身的运作陷于瘫痪而设计并采取的限制媒体采访和传播功能的措施，以及由此引发的与新闻自由的冲突。
[25]新闻自由发挥推进公平审判的作用，还是造成妨碍司法独立的影响，其实不在于新闻自由本身，对新闻报道司法的活动勒令禁止未必是科学的举措。
提高新闻工作者的素质，制定可行的规范，使新闻自由按章运行，完全可以发扬新闻对司法的促进功能，避免其与司法的负相关关系。
只要使这样的负面作用失去了兴风作浪的条件和基础，新闻自由能够达到对司法有利而无害的境地。
新闻讲究真实、及时,真实需要一定的时间去调查事实真相,而及时性的特点对调查的时间作了较大限制,两者可谓此消彼长，不可兼得。
优秀的新闻记者应采取科学的态度，根据不同的情况和要求对两者的关系作不同的处理和协调。
某些情况下，新闻报道的轻微失实无法避免，这也可以谅解，但如果是关于庄严的法律方面的报道就不能不采取慎重的态度，应该更多地关怀真实。
在当代信息社会，报纸的法律专栏、电视的庭审直播受到越来越多的关注，法律意识也相应提高，是件大好事。
也正是如此，如果法律报道不真实，将对当事人和法院乃至法律的权威造成极大损害，甚而影响社会稳定。
而在法律报道过程中，有些记者在案件尚未审结时就采访专家、发表评论，甚至根据自己的意愿修改专家的专业化表述，由于新闻的影响范围广、程度深，已给司法的正常运行造成不少障碍。
因此，非常有必要制定相应的规范使新闻和司法两全其美，对涉及法律问题的报道各新闻单位应该严格把关，设立合法性审查制度，以确保其真实有据、合理合法。
鉴于我国部分记者的法律素养对于司法报道的要求仍有需提高之处，可以尝试建立司法记者资格考试制度，让一些素质高的记者专门或主要负责法律方面的报道，没有取得资格证书的记者不得进行这方面的报道，这既有利于对司法进行有效的监督，又可以尽可能的不影响司法独立。
从长远来看，有必要培养专业的司法记者队伍，应开设司法记者专业的大学课程，使这些学生既懂法律，又掌握新闻知识，由这些经过专业训练的人才担任司法记者，将在保证司法独立的情况下发挥巨大的监督作用。
四司法独立和对司法的监督我们追求司法独
中国社会转型给纠纷解决机制提出哪些要求
近年来，我国经济实力大幅提高，民主法制建设取得新进展，人民生活显著改善，社会大局总体稳定。
但由于我国社会正处于社会转型期，社会结构、组织形式、利益格局的深刻变化也使我国社会呈现人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、纠纷类型多样化等特点。
尤其是因贫富差距、城乡差距、分配不公、社会保障、劳动就业等问题引发的多样化、群体化、对抗性、敏感性的矛盾纠纷不断增多，处理难度大。
新形势提出新挑战，新问题产生新任务。
如何服务于改革开放、社会稳定的大局，如何提高我们化解矛盾纠纷的能力，是当前迫切需要解决的问题。
因此，建立与完善一整套合理有效的多元化纠纷解决机制, 显得尤为重要。
【关键词】构建 完善 纠纷解决机制近年来，伴随着我国社会经济快速发展、经济体制变革不断深化、社会利益格局不断调整，社会矛盾纠纷处于高发时期，且呈现出纠纷主体多元化、利益诉求复杂化、纠纷类型多样化等特点，对现有的社会矛盾纠纷解决机制提出了新的挑战。
应对社会矛盾纠纷多元化的发展趋势，加快构建和完善多元化的纠纷解决机制，整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源，综合运用调解、仲裁、诉讼等多种方式和手段，形成功能互补、程序衔接的矛盾纠纷有效化解体系，为社会主体和纠纷当事人提供符合他们利益偏好的、可供选择的纠纷解决途径，从而能及时有效地化解矛盾纠纷，维护社会稳定，这是构建社会主义和谐社会需要研究和解决的一项重要课题，本文将从多元化纠纷解决机制的内涵、构建多元化纠纷解决机制的现实意义、基本思路、具体措施等几个方面进行探讨和分析。
一、多元化纠纷解决机制概述。
多元化纠纷解决机制是与传统的“一元化”化解矛盾的方式方法相比较而言的。
简单地说，就是由于当前矛盾纠纷主体的多元化、类型的多元化、诉求的多元化，化解矛盾纠纷的思路、方法、措施、途径等也应多元化。
多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，诉讼和非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点，结成一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。
多元化纠纷解决机制可以分为两大类：一类是诉讼的方式，一类是诉讼以外的方式，也即所谓的ADR。
ADR是英文Alternative Dispute Resolution的缩写，其意为“替代性（或选择性）纠纷解决方式”，最初是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式, 现已引申为对世界各国普遍存在着的、诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。
目前，在各国司法实践中广为使用的不经过正式的审判程序而解决纠纷的替代性争议解决方式主要有仲裁、调解、谈判、案件评估（case valuation）、法院微型审判（mini-trial）、早期中立评估（early neutral evaluation）、由法官主持的和解会议（judge hosted settlement conference）等。
这一概念既可以根据字面意义译为“替代性纠纷解决方式”, 亦可根据其实质意义译为译为“审判外（诉讼外或判决外) 纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决程序”、“法院外纠纷解决方式”等。
[1]当代国际比较法学家将ADR 的共同性特征概括为以下几个基本要素:第一,程序上的非正式性(简易性和灵活性)；第二,纠纷解决基准上的非法律化。
即无需严格适用实体法规定,在法律规定的基本原则框架内,可以有较大的灵活运用和交易的空间；第三,从纠纷解决主体角度,ADR 具有非职业化特征,可以使纠纷解决脱离职业法律家的垄断；第四,形式的民间化或多样化,其中民间性ADR 占据了绝大多数；第五,从纠纷解决者与当事人之间的关系看,包括仲裁在内的ADR 的构造是水平式(horizontal) 的或平等的。
中立第三人并不是行使司法职权的裁判者(法官) ,当事人的处分权和合意较之诉讼具有更重要的决定意义,因而被称之为更彻底的新当事人主义；第六,纠纷解决过程和结果的互利性和平和性(非对抗性)。
[2]在这个意义上,我国的人民调解及其他非诉讼纠纷解决方式,都符合这些基本特征,可以被涵盖在ADR 的范畴之内,尽管它们都保持着各自的特殊性。
目前, 我国已经初步形成了一套有中国特色的多元化纠纷解决机制，具体体现为以诉讼为核心，各种非诉讼方式为补充的相互配合、相互衔接，综合运用政治、经济、法律、行政、教育等多种手段来协调处理社会矛盾纠纷。
[3]我国的多元化纠纷解决机制也可以分为诉讼和非诉讼两类方式，诉讼方式即法院判决，非诉讼方式包括调解（人民调解、司法调解、行政调解）、当事人和解、行政裁决、行政复议、仲裁、信访等。
二、构建大调解相衔接的多元化纠纷解决机制的现实意义。
党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的战略任务。
和谐社会不是没有矛盾的社会，而是社会矛盾纠纷得到及时妥善化解、人民权益得到及时有效维护、社会公平正义得到及时有力弘扬的社会。
及时妥善化解社会矛盾纠纷，就必须建立一套科学有效的矛盾纠纷解决机制。
当前，由于冲突的性质、形式、对抗程度不同，解决纠纷的手段、方式也必然是多样的。
建立和完善多元化纠纷解决机制，对维护社会稳定，构建和谐社会具有重要意义。
一是有利于构建和谐有序的社会格局。
发展是第一要务，稳定是第一责任，要确保各项事业有新格局、新水平、新发展，必须有一个安定和谐的社会环境。
而当前和今后一个时期，仍然是人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发的时期，影响社会稳定的因素仍然大量存在。
特别是随着经济体制、社会结构、利益格局、思想观念的深刻变革，有些矛盾纠纷跨地区、跨行业，跨部门，突发性强，发现和控制难度大，靠单一渠道解决社会矛盾纠纷已不适应社会发展的需要。
司法干预社会矛盾纠纷是非常重要的手段，但对某些矛盾纠纷不是最佳的手段，因为司法的职能是裁判争端，不具有直接分配社会资源的职能，许多利益调整的矛盾纠纷需要运用行政的、经济的方法实施综合调控，不易进入司法程序。
同时司法资源是有限的。
如果群众遇到纠纷都走诉讼这一独木桥，必然会导致一些原本可以通过平和方式解决的矛盾更趋对立，最终影响社会和谐。
积极探索建立人民调解、司法调解、行政调解有效衔接、协调运作的多元化解决纠纷机制，综合利用法律、政策、经济、行政等手段，运用教育、协商、疏导等方法，深入开展矛盾纠纷预防化解工作，提高调处效能，有力地促进社会和谐稳定。
二是符合保障民生、人民利益至上的执政目标。
人民法院将有限的审判资源用于解决重大疑难的社会矛盾纠纷，对一般的民间纠纷倡导采取多元化的解决方式化解在诉前、解决在诉外，是缓解审判压力、成功化解矛盾的有效途径。
实践证明，人民调解、行政调解是司法审判的重要基础，通过协商解决纠纷，可以使当事人的意思自治和处分权得到更多的尊重，可以更好地维系家庭温情、邻里礼让、交易诚信，可以更多地增强社会宽容和社会责任。
人民调解、行政调解所具有的增强凝聚力、传承道德价值和协调法律与公序良俗的特殊作用，是法院判决所不能替代的。
对于当事人来讲，有事就打官司不是法律意识强的表现；对于法院来讲，不是受理的案件越多越体现政绩。
发挥多元调解化解社会矛盾纠纷的优势，把大量矛盾纠纷化解在诉外，完全符合人民群众的新要求、新期待，符合人民利益至上的具体要求。
三是有利于促进平安创建活动的不断发展。
新的形势和任务，要求各相关部门必须加强协作配合，全面发挥社会控制作用，共同构筑资源配置合理、机制运转高效的社会矛盾解决体系，为不同类型的社会矛盾提供相应的解决渠道。
不断创新调解理念、调解手段和调解方法，推动完善以“以党委统一领导、各相关部门组织联动、法院积极主导、诉求渠道畅通、信息资源共享、基层群众受益”为核心内容的多元化解决纠纷机制，从源头上预防、疏导、分流社会矛盾，深化社会治安综合治理，有利于及时消除各种影响社会发展的不稳定、不和谐因素，特别是通过协商、和解的方式解决各类矛盾纠纷，有助于协调统一各方利益，加强团结合作，把人心凝聚到谋发展、干事业上，为经济社会发展创造良好的环境。
三、充分发挥大调解相衔接的多元化纠纷解决机制作用的基本思路。
构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。
一个趋于和谐的社会、一个成熟的法治社会,国家应当为不同类型的社会纠纷提供相应的解决渠道。
每一种纠纷解决方式应当占有自己的位置, 发挥各自的作用,并且相互补充、相互协调。
每一个具体的矛盾纠纷, 都应当有不同的诉求表达渠道和化解方式。
建立多元化纠纷解决机制，就是要明确各种纠纷解决方式在社会矛盾纠纷解决工作体系中的地位和作用，形成既充分发挥每一种纠纷解决方式的特点和优势，又能够相互衔接配合、相互补充的满足社会主体多样需求的社会矛盾纠纷解决模式。
发挥多元纠纷解决机制大调解的作用，基础在于司法调解、行政调解、人民调解的建立和加强，根本在于诉调一体化对接,完善以人民调解为基础、行政调解为中心，诉讼调解为主导、司法审判为保障的多元化的矛盾纠纷解决机制，把民间调解发扬光大，把行政调解发挥到位，把法院调解贯彻始终，最大限度地将各种消极因素转化为积极因素，实现调解效果的最大化。
（一）加强人民调解，打牢基础建设。
多元纠纷解决机制，人民调解是基础，是第一道防线，必须在加强人民调解上下功夫，要发挥人民调解在矛盾纠纷调解工作体系中的基础作用。
要大力拓展人民调解工作领域，在继续做好婚姻、家庭、邻里、房屋宅基地、生产经营、损害赔偿等常见性、多发性纠纷调解的同时，积极适应经济社会发展的新任务新要求，积极参与土地承包、环境保护、劳动争议、医患纠纷、征地拆迁、等社会热点、难点纠纷的调解。
要切实强化人民调解矛盾纠纷预防、法制宣传教育功能，努力提高调解质量，加强调解组织网络建设。
在各单位、各社区（乡镇）、各行政村都建立起人民调解组织，配备人民调解员，及时吸收一些德高望重、有群众威信的人员参加，优化民调组织结构。
基层法院应设立专门的诉前调解机构，配备调解经验丰富、审判理论水平较高的法官，同时聘请有威望、调解经验丰富的街道司法所长、街道社区推荐的司法协理员为特邀调解员，还应从司法所长、发挥作用好的司法协理员中聘请司法联络员，协助法院调解案件，或受法院委托独立主持调解法院所受理的案件。
要加大对人民调解工作的投入力度，落实人民调解工作经费，提高人民调解员的待遇，并将经济补贴与工作业绩考核挂钩，最大限度地调动他们的工作积极性。
人民法院要充分发挥在“四位一体”大调解中的主导作用，与司法行政机关密切协作，结合具体案件，通过系统授课、专题讲座、答疑释惑、协助调解等方式,加强对人民调解工作的业务指导和人民调解员的业务培训，提高人民调解员的业务素质，增强人民调解工作化解社会矛盾纠纷的能力，确保人民调解员在化解社会矛盾中发挥得早、化解得了、控制得住、处置得好，真正发挥“第一道防线”作用。
（二）强化行政调解，调配救济资源。
要强化行政机关解决纠纷的职责。
目前的社会矛盾纠纷有相当数量是行政性纠纷，行政机关也承担着行政复议、行政调解、行政裁决等解决纠纷的职责。
行政机关在纠纷解决中具有专业性、综合性、高效性的特有优势，同时，行政机关掌握着其他纠纷解决主体不具备的行政裁量权和社会资源，在纠纷解决过程中可以通过不同的资源调配，实现纠纷有效解决。
纠纷解决与权利救济是紧密联系在一起的。
救济是指当权利的实现出现障碍时，需要对其提供一种救济和帮助。
救济包括公力救济、社会救济和私力救济。
就公力救济和社会救济而言，政府部门的公力救济和行业协会等的社会救济，都是十分重要的，但现实情况却是有差距的，还有很大的实践探索和改革发展的空间。
必须更新观念，树立多元化纠纷解决的理念，设立专门的工作机构，制定和完善纠纷解决规则和工作职责，及时处理相关纠纷。
在行政调解中积极倡导“以和为贵”、合作、自治等价值理念，引导采用平和方式解决纠纷，降低纠纷的对抗程度，避免纠纷的升级，增加社会的和谐度。
（三）建立联席制度，搞好诉调对接。
建立“三项制度”，搭建司法调解、人民调解、行政调解一体化的平台。
一是建立联席会议制度。
要建立调解联席会议制度，法院、司法行政机关或行政机关参加，组织特邀调解员代表、民事调解指导员等相关人员参加，定期召开例会，相互通报纠纷发生、解决情况，交流、研究化解纠纷的办法。
二是建立考评管理制度。
各基层司法所要把加强人民调解工作作为一项重要任务来抓，切实加强对人民调解日常工作的考评和管理，规范人民调解业务台帐、调解文书和工作档案，落实各项规章制度，定期组织考核评比，确保人民调解工作依法规范运行，以科学有效的管理促进人民调解工作健康发展，激发广大人民调解员的工作热情，努力把矛盾化解在基层、化解在萌芽。
三是建立信息共享制度。
法院要与人民调解组织、仲裁机构、行政部门建立定期联络制度，建立“裁判案例资源共享”机制，全面发挥惩治、教育、保护、预防的司法职能。
司法行政机关要将每月纳入人民调解组织调解的民事纠纷的数量、类型、进展情况和处理结果形成统计报表，抄送法院，法院应将每月受理的经过人民调解的案件情况、发生法定事由被确定为无效或变更、撤销的调解协议情况形成统计报表，反馈给司法行政机关。
四、推动和完善多元化纠纷解决机制的具体措施。
推动和完善多元化纠纷解决机制，使其相互协调，又充分发挥各自作用，是一项需要多方协作、不断完善的社会系统工程。
要坚持党委领导，法院主导地位，加强联系协调，互相支持配合，努力构筑多元纠纷解决机制的新格局。
一是坚持党委领导，把握正确方向。
推动和完善多元纠纷解决机制工作，必须坚持党的领导，整合各种资源和优势，多方协作，形成合力。
把完善多元纠纷解决机制纳入社会治安综合治理目标，坚持与深化平安创建紧密结合起来，建立长效工作机制。
要加大检查督导力度，加强对人民法院与调解组织之间的工作指导、调度和协调，确保各项工作制度配套、措施具体、成绩显著，各综治部门积极主动地预防和化解矛盾，尤其要超前处置好群体性和突发性事件，防止矛盾上交或外推，切实维护社会稳定，各相关部门要深化调查研究，加强对社会矛盾纠纷的分析和研判，围绕多元纠纷解决机制，积极向党委、政府建言献策，为社会管理宏观决策提供科学的依据。
二是畅通诉求渠道，凝聚多元合力。
畅通诉求渠道是推动和完善多元解决纠纷的前提。
充分调动成员单位和社会各方面的资源，纳入到社会控制的大系统中发挥作用，构成配置合理、运转高效的多元化社会矛盾纠纷解决机制。
各行政机关和基层组织要根据在多元纠纷解决机制中的地位和职责，坚持做到既不越位、不错位、又不推诿、不回避，充分发挥主动高效的作用，及时有效化解矛盾纠纷。
法院及其派出法庭，要进一步健全完善简单民事案件先行调解和委托调解机制，支持人民调解组织参与诉前调解，将人民调解融入诉讼渠道。
在审理涉及人民调解协议的民事案件时，要依法确认人民调解协议的法律效力，提高人民调解协议的公信力，维护人民调解工作的严肃性。
要努力探索指导人民调解委员会、行业调解协会工作的新途径，加强与司法行政部门、行政机关之间的沟通与协调，逐步建立健全人民调解、行政调解与司法调解相互衔接配合的有效机制。
司法行政机关要按照“调防结合、以防为主、多种手段、协同作战”的方针，依法履行指导人民调解工作的法定职责；要坚持深入基层、深入群众，认真研究解决新形势下人民调解工作面临的新情况新问题，进一步建立完善因人预防、因地预防、因事预防、因时预防等预防制度，做好民间纠纷的预测和防范，加大调处工作力度，能调则调、宜调则调，使矛盾纠纷消化在基层，消灭在萌芽状态，尽量少一些“对簿公堂”，为法院审判工作“减压”。
努力消除人民调解工作的盲区和死角，坚持一切从实际出发，根据不同地区、不同行业、不同层次人民调解组织的不同情况，实行区别对待，实施分类指导，不断提高工作的科学性、主动性和预见性。
充分发挥人民陪审员和律师的作用，挖掘多元化解决纠纷的资源。
人民陪审员来自基层，既了解法院审判工作，又熟悉社情民俗、贴近人民群众，具有广泛的代表性，调解易于被当事人所接受。
要调动人民陪审员参与调解的积极性，确保实现法律效果和社会效果的双赢。
发挥律师具备专业知识和处理社会纠纷的经验的优势，积极探索律师积极主动参与矛盾纠纷调解的激励机制，促使当事人在法律的框架内自治解决。
工会、妇联等组织既要依职权主动解决劳动争议、婚姻家庭等纠纷，又要积极协助法院做好疏导工作，劳动、国土、环保、卫生、工商等行政执法部门要在履行自身调处纠纷职能的同时，为法院审理相关案件提供符合专业特点的参考意见，为和谐解决矛盾创造有利的条件。
三是提升司法权威，增强司法水平。
司法是最规范、最权威的纠纷解决手段，司法审判是纠纷解决的最后一道关口，人民法院作为解决纠纷的最主要力量，要通过公正、高效、权威的司法实践，全面落实“公正司法、一心为民”指针，坚持“以人为本”理念，深化改革创新，优化审判职权，加强司法能力建设，积极开展司法救助，确保立案及时、裁判公正、执行有力，不断满足人民群众日益增长的司法需求。
要自觉践行公正与效率主题，落实司法公开制度，完善监督制约机制，提高审判质量效率，最大限度地发挥司法资源优势，最大可能地减轻当事人讼累，最低成本地实现司法公正。
要在多元纠纷解决机制的大范畴内，坚持“调解优先、调判结合”的民事司法原则，不断强化多元、和谐的理念，在诉前、诉中和诉后的全过程，充分运用调解、和解、协调等各种“软性”司法手段，化解矛盾纷争，平衡利益冲突，达到案结事了、定分止争的司法目的，四是加大宣传力度，营造良好环境。
完善多元纠纷解决机制，必须调动社会各界和广大群众的积极性和主动性，努力形成人人有责、人人参与、人人共享的生动局面。
各相关部门要把维护社会秩序、保障群众权益作为出发点和落脚点，弘扬“和为贵”的优良传统，积极引导社会改变“解决纠纷就是到法院打官司”的观念，综合运用法律、政策、经济、行政等各种手段和教育、协商、疏导等办法，释放群众情绪，理顺社会矛盾，防止出现因纠纷而结“世仇”的现象。
要加强宣传力度，加大对民调、协商等非诉讼解决纠纷方式的宣传、引导和监督，让群众充分了解、自觉认同多元纠纷解决机制，主动去选择高效、便捷、低成本的方式解决矛盾，化解纠纷。
论司法独立
论司法独立 内容提要：司法独立是法治社会的内在要求，对保证司法裁判的公 平、正义，维护社会秩序，满足社会成员对效益的需求具有重要的意 义。
司法独立是司法改革的中心环节，要求围绕这一中心进行必要的 制度重构。
司法独立和对司法的监督不存在根本性的对立，两者的出 发点都是要实现司法程序和实体的公正，在坚持司法独立的前提下完 善对司法的监督是处理好两者关系必须遵循的原则。
关键词：司法独立制度构建司法监督 一司法独立的含义概述 对司法独立含义的理解，关系着司法独立原则的贯彻，而要全面正 确地理解司法独立，必须知道什么是司法。
在其他国家，普遍的观点 认为，司法、司法权和司法机关既不同于立法、立法权和立法机关， 也有别于行政、行政权和行政机关，司法机关即审判机关或法院，司 法权即审判权或法院的职权，司法即审判。
例如，美国《联邦宪法》 第3条第1款规定：“合众国的司法权属于最高法院及国会随时制定与 设立的下级法院。
”日本《宪法》第76条第1款规定：“一切司法权 属于最高法院及由法律设置的下级法院。
”[1]正因为如此，司法 独立也称为审判独立。
我国学术界一般认为，司法机关有狭义和广义 之分，狭义的司法机关指法院或国家审判机关，但对广义的司法机关 的范围认识却不统一，主要有三种不同的理解：第一种认为除法院 外，还包括检察机关；第二种认为行使国家审判权、检察权和管理司 法行政工作的机关都是司法机关；第三种认为除了第二种观点以外， 还包括公安机关。
综观我国高等院校中的所有法学教材，一致认为中 国法中的司法权既包括审判权，也包括检察权，我国的司法体制也体 现了这一点，称法院、检察院为司法机关，这在中国是约定俗成的。
狭义的司法含义没有争议，也体现了司法改革的方向和意义，故本文 所称司法采用狭义，界定为：国家确权的中立机关及其工作人员按照 法律规定的程序和方法对冲突事实适用法律的活动。
要给司法独立下一个定义，其实并非易事。
德国学者将独立而不受 干涉具体界定为八个方面：1.独立于国家和社会间的各种势力；2.独 立于上级官署；3.独立于政府；4.独立于议会；5.独立于政党；6.独 立于新闻舆论；7.独立于国民时尚与时好；8.独立于自我偏好，偏见 与激情。
[2]从中不难看出，司法独立意味着一个社会中特定司法实 体的法律自主性，而这种自主性以排除非理性干预为内容、为标志。
所以，笔者这样表述司法独立的含义：经国家确权的中立机关及其工 作人员在按照法定程序和方法对冲突事实适用法律的过程中排除任何 非理性干预的法律自主性。
我国宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行 政机关，社会团体和个人的干涉。
”美国法学家亨利?米斯也认为： “在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或被任何形式的外部权势或 压力所控制或影响，法官就不复存在了┅┅法院必须摆脱胁迫，不 受任何控制和影响，否则他们便不再是法院了。
”[3]宪法从审判权 （狭义的司法权）运行的角度确定司法独立原则，而亨利?米斯则精 辟地表述了法官独立、法院独立的重要性。
从中外学者的基本观点来 看，司法独立可以分为三个层次，第一层含义就政治层面而言，司法 独立指司法权独立，源于孟德斯鸠的三权分立原则；第二层含义是法 院独立，法院独立是司法权独立的制度表现，包括法院独立于非法院 机构和法院之间相互独立；第三层含义是法官独立，既独立于其他职 业的公民，又须特别强调法官与法官之间的自主性，法官独立是司法 独立的最高形态。
法官个人独立与法院独立是司法独立不可分割的两 个方面，没有法院独立，单个法官无法履行其职责；同样，如果法官 不能免于其独立审判可能会带来的种种担心，就不可能有独立的审理 与判决，也就不可能有司法独立。
法院独立审判与法官个人独立之间 的关系就如同结构与其组成部分之间的关系，没有一个好的结构，组 成部分豪无根据，没有组成部分，结构毫无意义。
[4]正因为如此， 绝大部分国家的司法独立都十分强调这两个方面，据对世界142部成 文宪法的统计，有105部宪法规定了司法独立和法官独立。
[5]如德 国基本法第97条规定：“法官具有独立性，只服从宪法和法律”；日 本宪法第76条规定：“所有法官依良心独立行使职权，只受本宪法和 法律的拘束”。
保障法官独立也是现代西方国家司法制度尤其是法官 制度的核心，对于法官的资格、任命、任期、薪俸、惩戒、免职、退 休等各个方面都作了详细规定，主要的制度和措施有：一由法律家充 任法官；二高度集中的任命体制；三法官的身份得到法官不可更换 制、高薪制、专职制和退休制等制度的切实保障；四严格的弹劾惩戒 程序。
[6]而我国，虽然法官法第八条与其他有关法律法规为法官独 立行使职责提供了保障，并也已正式签署联合国《公民权利和政治权 利国际公约》，承认法院内部实行法官独立审判，以顺应世界潮流。
[7]但实际上法官并未能够独立。
不论是从法院的内部结构还是从审 判方式来看，包括上下级法院的关系及法官个人和法院的关系，中国 的司法制度基本上建立在机构独立与统一的观念之上，法官个人独立 在整个制度中并没有得到承认。
二司法独立的意义分析 （一）司法独立是司法公正的必要条件。
司法独立作为司法活动的 一项原则，其本身又是由司法活动的本质所决定和要求的。
所谓本 质，指一事物区别于其他事物的内在规律。
而事物总是在一定范畴之 内才能进行区别。
按照现代政治学的划分，国家的职能大致分为立 法、行政、司法三大块。
立法以议事、决策和立制为特征；行政以命 令、统筹和执行为特征；司法以中立裁判为特征。
这些不同的特点既 是不同事物的本质特点，又使这一事物不同于其他事物而成为这一事 物，而司法活动不同于立法、行政活动的本质就在于裁判。
耶林说： “法律的立场，就如一位公正的调解人，是要评判所有互相竞争的需 要及主张。
”[8]公正对于司法裁判具有极其重要的价值，“法哲学 家们通常认为公正在解决冲突这一特殊过程中具有更高的价值”， [9]而不公正的司法对一个法治社会的损害无比严重，“一次不公正 的（司法）判决比多次不平的举动为祸尤烈。
因为这些不平的举动不 过弄脏了水流，而不公的判断则把水源弄坏了。
”[10]为保证具有 如此重要价值的司法裁判的公正性，要求行使该权力的机关和个人必 须中立于争执双方，与争执双方及所争执的问题没有感情和利益的纠 葛，更不能从属于或受制于其中的任何一方。
美国学者福布森指出： “不论成败，也不论好坏，裁判总是法官的使命。
不过裁判的正义总 是与中立者联系在一起。
”[11]确实,中立并不必然通向裁判正义, 但裁判正义必然要求中立,中立是实现裁判正义的必要条件,没有裁判 的中立性,就不存在公正的判决。
虽然中立与独立不是同一含义,但实 现中立要求司法独立。
司法不独立，却从属于或受制于他人,法官不 得不服从权势者施加的种种压力,司法岂能保持中立?裁判者的居中立 场一旦被动摇,公正的判决从何而来?我们知道,公正的裁判以裁判者 中立为必要条件,裁判者中立又以裁判者独立为必要条件，换言之,公 正的裁判以裁判者独立为必要条件,无法保障裁判者的独立地位就不 能保证裁判的公正。
（二）司法独立有利于定分止争,化解矛盾，维护社会秩序和稳定。
法院和法官不仅是私人之间所生争执的公断人,而且还是行政权力乃 至立法权力的“宪法裁决人”。
[12]司法真正独立能够缓解诸多矛 盾，维持社会稳定；司法不独立，导致的结果必然与我们希望和追求 的效果背道而驰,南辕北辙。
在司法不独立的情况下,当事人只要不服 法院的裁判,就可以不断地通过上访改变对其不利的裁判;允许当事人 向司法机关以外的机关和部门申诉,其结果可能是使一方当事人暂时 获得他原来的期望的满足,但是另外一方当事人也可以通过同样的手 段获得自己愿望的满足,于是纠纷就这样永无止境地进行下去,最后获 胜的绝不是掌握真理或代表正义的一方,而是在诉讼方面更有耐心和 更有毅力的一方。
[13]这样不仅无法解决矛盾，反而促使矛盾的激 化,长期恶化下去，法律在广大群众的心中,只会一纸空文,“三级法 院四个判决八年官司一张白纸”[14]的事例也将比比皆是, 法律的终极权威性将不复存在,法律不再是社会控制的有效手段，人 们将寄希望于非法律途径解决本应按法律程序解决的问题，社会的动 荡不安可想而知。
只有司法能够独立，才能在公民心目中形成权威， 法院才能成为任何团体和个人在受到他人或政府的不公正待遇时的最 后选择，独立公正的审判，使败诉方承认失败并接受最后的结果，这 就缓和社会的矛盾和冲突，维护社会的稳定。
（三）司法独立能够使社会或人们以较少的投入获得较大的产出， 以满足人们对效益的需要。
“在资源有限的世界中，效益是一个公认 的价值。
表明一种行为比另一种行为更有效当然是制定公共政策的一 个重要因素。
”[15]在司法过程中，法院、当事人都要投入一定的 人力、财力、物力和时间，它们构成了审判成本，而通过独立公正的 审判，迅速有效地解决社会纠纷的数量和质量就是审判效果，以尽量 少的时间消耗和物质的投入，实现更大意义上的公正已成为现代司法 一个综合的理想要求。
司法独立，避免了不必要的人力投入，消除了 许多不合法的影响裁判的因素，节约了自然资源和社会资源，降低了 诉讼成本，并能够在更大程度上保证裁判的公正和高效。
显然，愈接 近于独立的司法愈有利于公平、效率的优化配置；反之，如果司法独 立还只是一个遥远的理想，司法效益的实现必将受到很大影响。
在司法改革的各个环节当中,司法独立处于核心地位,犹如文章的中心 思想,文章的各个部分不能偏离中心思想,同样，司法改革的各项措 施都与司法独立存在着千丝万缕的内在联系,都围绕并体现着司法独 立的精神。
可以说，司法独立是真正实现依法治国的前提和基础。
在 中国这样一个缺乏司法独立的历史传统并十分看重“关系”的国度, 司法独立显得尤为重要。
当打官司被戏称为“打关系”，我们在付之 一笑的同时，更应该挖掘这种不合理、不合法现象的制度根源。
权大 于法，以权压法的事例也并不鲜见，这些绝不是文明的法治社会所可 以容忍的。
党和国家早已敏锐地认识到司法独立的重要价值和深远意义,鉴于我 国保障司法独立的制度尚不健全,党的十五大报告确立了依法治国,推 进司法改革,建立健全司法独立制度的宏伟目标。
实现依法治国方略, 司法改革是重点环节,不仅要改造和建立健全相关制度,而且要引导包 括司法人员在内的广大公民树立正确的法律理念。
虽然制度的改良不 能一蹴而就,但相对于意识形态的变迁而言,毕竟容易得多,况且制度 的建立必然有利于与之相适应的思想的推广和普及。
三司法独立的制度构建与设想 司法活动对于立法、行政而言，具有明显的软弱性和被动性。
法院 实行不告不理的原则,法官是在被动地适用法律。
“行政部门不仅具 有荣誉,地位的支配权,而且执掌社会的武力.立法机关不仅掌握财 政，而且制定公民权利义务的准则。
与此相反，司法部门既无军权， 有无财权,不能支配社会的力量和财富,不能采取任何主动的行为。
故 可正确断言:司法部门既无强制,又无意志,而只有判断,而且为实施其 判断亦需要借助于行政部门的力量。
”[16]司法部门的弱小必然招 致其他部门的侵犯,威胁和影响,却无从成功地反对其他两个部门。
正 如德国法学家沃尔夫甘?许茨所说,“行政侵犯司法,特别是侵犯法官 的独立,在任何时代都是一个问题。
”[17]如果不具备切实可行、 坚强有力的制度保证司法部门不受非法干扰,司法活动处于无法“自 保”的尴尬境地,主持社会正义的最后一道防线土崩瓦解,社会将一片 混乱,就无法克服朱总理曾痛心疾首地指出的“司法不公,而国危矣” 的危险局面。
因此建立完备的制度来保障司法独立的实现就显得尤为 重要。
（一）改革法院设立体制，确保司法权完整运行，摆脱司法权的地 方化，克服地方保护主义。
众所皆知，由于司法机关的组织体系、人 事制度以及财政制度等都受地方政府的管辖和控制，国家在各地设立 的法院已逐渐演变为地方法院，由此而产生的地方保护主义以及相应 的徇私枉法、任意曲解法律、弯曲或掩盖事实真相的现象不断蔓延升 级，使司法的统一性遭到严重破坏。
在地方各级党委或组织部门的领 导掌握司法人员升降去留大权的情况下，同级司法机关要依法行使职 权而不受党委或组织部门领导的某些干涉，显然是不可能的。
司法人 员有时难免处于要么坚持原则，秉公办案而被撤职、免职或调离；要 么听之任之，违心办案而保住“乌纱帽”的两难境地
要消除这些弊 病，根本的办法是改变法院的整体构成和运作机制。
章武生，吴泽勇 两学者从整体性的角度提出了法院体制改革的具体方案，认为全国各 级法院可以这样设置： 1.最高法院的改革着重于以下三点：第一，借鉴外国经验，对向最 高法院上诉的案件进行限制；第二，最高法院审理上诉案件不作事实 审只作法律审；第三，取消最高法院对具体案件的批复。
2.高级法院 的改革，一是严格控制受理一审案件的数量，使其主要精力放在上诉 案件的审理上；二是完全打乱现行的司法区与行政区重合的法院设置 模式，按照经济、地理、人文等客观因素，从方便公民诉讼的角度出 发，重新划分，全国可以设10个左右的高级法院为普通案件的上诉法 院。
高级法院之下可设两个左右分院，这样现有的高级法院机构实际 上可以得到保留，又可以排除地方保护主义的影响。
3.中级法院的改 革，应当作为普通案件的初审法院来设置，并应当精简数量，但可设 派出机构。
4.对于基层法院应当设简易庭和普通庭两种审判机构，但 以简易庭和简易程序为主；法律规定范围的简易小额案件由简易庭适 用简易程序审理，超出该范围的案件，当事人可选择向基层法院的普 通庭起诉，也可以选择向中级法院起诉。
5，对于人民法庭，应当是 基层法院的派出机构，其职权是审理一般民事案件和轻微刑事案件, 指导人民调解委员会的工作,进行法治宣传。
[18]这种构想能在很大 程度上克服司法权的地方化影响，具有极大的参考作用，在改革法院 体制时可以在此基础上进行完善。
（二）建立法官任期终身制度和司法经费的全国统筹制度。
前述方案 虽然能够较大程度的解决司法权地方化的不良影响，但由于要大面积 地重构法院体制，工程巨大，在短期内难以实现。
[19]在今后一段 时间内，我国的审判机关按行政区划设置的格局以及在人财物方面受 制于地方的体制不会发生大的变动。
因此，建立法官任期终身制是较 为可行的方案。
在实行司法独立的大多数西方国家，其法官都是由总 统或内阁任命，一旦被任用，只要没有法定的失职和违法犯罪行为就 一直任职到退休，任何机关和个人非依法定条件和非经法定程序不得 降低、撤换其职务或者对其职务作出不利于他的变动，我国也可以借 鉴这样的制度。
对法官的弹劾应有其所在法院提出，对法院院长的弹 劾由同级人大常委会提出，这样法官可以依法独立行使职权而无后顾 之忧。
这种制度一方面解决了地方党政随意更换“不听话”的院长、 法官的老大难问题，使司法独立在人事上有了切实的制度保证，另一 方面也无需增加新的的审判机关，无需新增大量司法人员。
二是建立 司法经费的全国统筹制度，具体方案是每年初由地方各级政府按照上 年度国民生产总值或财政收入总数的一定比例逐级上缴中央财政，然 后由中央财政部门全额划拨最高人民法院，再由最高人民法院按人数 和地区情况逐级下拨地方各级人民法院。
这样做虽然给财政部门和中 央司法机关增加了一些工作量，但切断了地方政府部门借此干涉和影 响司法工作的渠道，为地方各级司法机关保持独立地位提供了可靠保 证。
（三）理顺上下级法院之间的关系，切实贯彻审级制度。
我国宪法 规定的上下级法院之间监督与被监督的关系不仅在实质上是自己监督 自己，在具有一定利益关系的情况下根本发挥不了任何积极作用的内 部监督，而且也是被打上了行政化的烙印，实际上架空了审级制度， 取消了二审程序，使越来越多的人认为上诉没有意义的症结所在。
现 实中，下级法院向上级法院请示汇报的现象比较常见，最高人民法院 也常以“批复”、“复函”、“解答”等方式“指导”下级法院处理 具体案件，其实质仍然是上级法院对下级法院审理案件的具体审判行 为的直接指导，[20]有违法院之间相互独立的司法独立要求。
其 实，法院等级的不同只是审级的不同，受理权限的不同，裁决终极效 力的不同，而不是上级法院应对下级法院审理案件的活动进行指导、 约束。
上级法院可以改变下级法院的判决，是为了纠正下级法院已经 出现的错误，并不意味着后者成为前者的下属。
尤为重要的是，上级 法院对下级法院的纠错程序是以上级法院不干预下级法院的审判为前 提的，如果上级法院经常提前介入下级法院的审判，则下级法院的判 决体现的就是上级法院法官的意志，在这种情况下，二审程序不可能 实现纠错的功能。
也难怪越来越多的人对上诉失去了信任和兴趣。
因 此，必须从制度上消除下级法院向上级法院请示汇报的可能性，实现 各级法院之间的真正独立，让审级制度发挥应有的功能和作用。
（四）改造审判委员会的运作机制，保证法官独立和司法公正。
审 委会制度在历史上对保证党和国家的方针、政策的贯彻执行以及保证 案件的审判质量发挥过重要作用。
鉴于目前审判人员的业务素质总体 上仍不高，在遇到重大疑难案件时确实难以作出决断，在杜绝向上级 法院请示汇报时，难免会在如何裁判上犹豫不决，特别是新形势下， 各种社会关系日益复杂，法院又必须作出处理，调解也常达不成一致 意见，在这样的情况下，让一个由工作经验比较丰富，学识相对较高 的法官们组成的审委会来作为人数众多的合议庭对案件进行审理，确 实能起到集思广益，兼听则明的作用。
但审委会的组成大部分为外 行，了解案情的内行――该案的承办人却没有表决权；其讨论决定案 件的程序和过程不具有最低限度的公正性，换言之，其是通过剥夺原 告、被告与其他当事者的基本权利――获得公正审判的权利来运行 的；由于审委会会议由院长或副院长启动和讨论，讨论案件的范围存 在任意扩张的可能性，讨论的案件越多，对单个案件讨论所花费的时 间和精力就越少，出现错误的可能性就越大，其实施结果无法使人满 意。
[21]成员们不参加庭审，只依赖承审法官的汇报就对重大复杂的 疑难案件作出决断，确有武断之嫌，如果承审法官在汇报时由于主官 或客观的因素而对案件的把握有所偏误，无疑会造成错判，浪费了诉 讼资源，降低了工作效率，既非公正，又不高效。
更严重的是，由于 审委会成员都是院长、庭长，常过问法官对案件的审理，以其高人一 等的身份干涉法官独立办案。
所以必须重新制定审委会规程，确定其 合理权限，严格限定其讨论决定案件的范围；规范其工作程序，使审 委会审理案件不能游离于审判规则之外，也必须按照法律规定的审判 程序进行，在亲自体验和个别感悟之上建立内心确信，而不是听听汇 报就随意作出判决。
同时要提高审委会成员的业务素质要求，避免谁 行政职别高谁就是其成员的弊端，应以法律意识、专业知识、办案能 力，工作经验的综合水平为选拔标准。
这样才能避免其短，发扬其 长，维护司法独立，提高审判质量。
（五）建立法官平等化、专家化制度，确保法官之间互相独立。
我 国法官队伍虽然庞大，但素质确实不高，而且个体之间也参差不齐， 这是不争事实。
第一，但一型的人多，复合型的人少；第二，经验 型的人多，知识型的人少；第三，成人教育培养的人多，正规院校培 养的人少。
[22]这样的整体构成使众多的法官缺少深厚的人文素 养，缺乏扎实系统的理论功底，难以养成以法律的概念去思考问题的 习惯，更不能形成良好的继续学习的氛围，缺乏敬业精神。
也许正是 为了适合素质不高的状况，法官之间人为地出现了不同的等级，使法 官之间无法平等。
在同一审判中，由于等级不同，对案件的意见得不 到同等的对待等奇怪现象，也就有制度根源可寻了。
出现这些情况确 实不足为怪，却使合议庭在较大程度上变相成为独任审判。
等级有别 是行政权的特征表现，目的在于使下级服从上级，保证行政命令的传 达与执行，与法院的运作要求完全背离，法官被划分为三六九等，无 疑是司法独立、法官独立所不容的。
正如贺卫方所言，等级的划分过 于细致和繁琐，可能造成法官对级别问题过于敏感，产生严重的级别 意识，法官是一种反等级的职业，法官最重要的品格是独立，如果在 相关的制度安排方面过分强化人们的级别意识，导致法官过于关注上 级法院或本院“领导”的好恶，就很可能破坏司法独立。
[23] 法官独立是司法独立的要求，而法官独立也需要法官具有独立判断 的经验和智慧。
“法官的责任是当法律适用到个别场合时，根据他对 法律的诚挚的理解来解释法律。
”[24]法官要胜任这样的工作，非得 有大智慧高素质不可。
而我国对法官的任职条件要求太低，加上一些 政策性的任命，法官距离专家化的差别很大。
由不合格的人充当专业 性、实践性要求很高的法官，司法裁决的低劣质量以及司法的不公和 腐败可想而知。
我们的一些法官逐渐失去民众的信任，其素质低下是 一大原因，也正是法官群体这种自身难以克服的缺点使他们自己无法 意识到独立的价值，根本不能、不愿去追求自己的独立意志，成为制 约法官独立的存在于法官群体当中的一个很重要的原因。
（六）制定传媒活动的规则，科学处理新闻自由与司法独立的关 系，建立新闻审查和司法记者资格考试制度。
改革开放以来，我国的 各类新闻媒体迅速发展，在现代化建设中发挥了极其重要的宣传、引 导、监督作用；同时，我们也经常看到某些报道干扰了司法独立，制 定科学的规则对司法独立和新闻舆论对司法的监督都有积极意义。
在传媒与司法的关系问题上，新闻自由与公平审判是一对矛盾，矛 盾并不只意味着此消彼长的简单对立，而是对立与统一的有机结合。
确实，新闻自由与审判公平既具有正相关关系，又具有负相关关系； 其正相关关系，是指负责任的报刊媒体应当是公正有效的司法运转所 必不可少的辅助机构；其负相关关系，是指新闻自由在追求自由报道 的过程中有可能对公平审判构成的侵害，以及司法机构为避免因相关 报道使自身的运作陷于瘫痪而设计并采取的限制媒体采访和传播功能 的措施，以及由此引发的与新闻自由的冲突。
[25]新闻自由发挥推 进公平审判的作用，还是造成妨碍司法独立的影响，其实不在于新闻 自由本身，对新闻报道司法的活动勒令禁止未必是科学的举措。
提高 新闻工作者的素质，制定可行的规范，使新闻自由按章运行，完全可 以发扬新闻对司法的促进功能，避免其与司法的负相关关系。
只要使 这样的负面作用失去了兴风作浪的条件和基础，新闻自由能够达到对 司法有利而无害的境地。
新闻讲究真实、及时,真实需要一定的时间去调查事实真相,而及时 性的特点对调查的时间作了较大限制,两者可谓此消彼长，不可兼 得。
优秀的新闻记者应采取科学的态度，根据不同的情况和要求对两 者的关系作不同的处理和协调。
某些情况下，新闻报道的轻微失实无 法避免，这也可以谅解，但如果是关于庄严的法律方面的报道就不能 不采取慎重的态度，应该更多地关怀真实。
在当代信息社会，报纸的 法律专栏、电视的庭审直播受到越来越多的关注，法律意识也相应提 高，是件大好事。
也正是如此，如果法律报道不真实，将对当事人和 法院乃至法律的权威造成极大损害，甚而影响社会稳定。
而在法律报 道过程中，有些记者在案件尚未审结时就采访专家、发表评论，甚至 根据自己的意愿修改专家的专业化表述，由于新闻的影响范围广、程 度深，已给司法的正常运行造成不少障碍。
因此，非常有必要制定相 应的规范使新闻和司法两全其美，对涉及法律问题的报道各新闻单位 应该严格把关，设立合法性审查制度，以确保其真实有据、合理合 法。
鉴于我国部分记者的法律素养对于司法报道的要求仍有需提高之 处，可以尝试建立司法记者资格考试制度，让一些素质高的记者专门 或主要负责法律方面的报道，没有取得资格证书的记者不得进行这方 面的报道，这既有利于对司法进行有效的监督，又可以尽可能的不影 响司法独立。
从长远来看，有必要培养专业的司法记者队伍，应开设 司法记者专业的大学课程，使这些学生既懂法律，又掌握新闻知识， 由这些经过专业训练的人才担任司法记者，将在保证司法独立的情况 下发挥巨大的监督作用。
