什么是辅政体制
在中国古代社会中，当君主冲龄之时，在特定的形势下，王朝会出现一种短期的政权构成形式，即临时的特殊政体。
其形式约有五种： 1、母后临朝称制。
皇帝年幼，母后“权理朝政”。
例如，北魏考文帝拓跋宏五岁登极，冯太后临朝执政十余载；唐代中宗李显、睿宗李旦先后即位，皆临朝称制；晚清咸丰帝后妃慈安、慈禧扶持六岁同治帝载淳，两宫太后“垂帘听政”等。
2、诸王监国。
闵二年记载：“（太子）君行则守，有守则从，从曰抚军，守曰监国。
”君王外出巡狩，太子留守，代行处理朝政，谓之监国。
或皇位空缺，新皇未立，由王爷监国，如五代后唐李嗣源、南明福王朱由崧即位前，及鲁王朱以海均曾作过“监国”。
3、宗室诸王摄政。
即代替君主处理国政，均以长辈代行幼主视朝。
早在西周初期，就出现了这种摄政的历史现象。
卷第二十记载：“成王幼，不能涖阼。
周公相，践阼而治。
”[疏] 曰：“周公代成王践履阼阶，摄王位而临天下。
”[①]其后，又如殷商伊尹代太甲，春秋鲁隐公代太子轨等，均属摄政。
清代顺治帝褔临六岁即位，郑亲王济尔哈朗、睿亲王多尔衮为摄政王；宣统帝溥仪三岁登基，以其父载沣为监国摄政王，行使皇权。
4、权臣辅政，君主年少，或新君嗣位，受命异姓大臣辅弼国政。
君主亲政后，即结束辅佐襄赞之命。
曰：“古者天子必有四邻，前曰疑，后曰丞，左曰辅，右曰弼。
”云：“柱石之臣，宜居辅弼。
”设置辅政大臣，在古代王朝中是屡见不鲜的。
例如，三国蜀，刘备病故，其子刘禅登基，由丞相诸葛亮辅政。
再如，北周七岁的静帝宇文阐即位，由皇亲国戚、“位望益隆”的随国公杨坚为辅政大臣，假黄铖、以左大丞相身份，总理朝政。
康熙初年，四位辅政大臣亦如此。
5、外戚操持国柄。
如东汉和帝刘肇，及其后继位皇帝多为少儿，虽名义上太后临朝，但大权为外戚权臣梁冀所握。
他身任大将军，又为顺帝、桓帝两皇后兄长。
他与皇太后定策禁中，操纵三代皇帝的废立，专制于朝二十余年。
质帝不满其骄横，称之“跋扈将军”。
东汉自和帝、安帝始，外戚干预朝政，而梁翼专权达到极至。
在何种形势下，实行摄政，或者辅政
各王朝因时而异。
其中存在着一个较普遍的问题，那就是随着星移物换，幼主渐大，摄政王、辅政之臣与皇权的矛盾便日趋加剧，其后果，或是辅政之臣废除君主，改朝换代，如隋文帝杨坚废静帝自立，以国号隋取代北周。
或为皇帝亲政，拿下权臣，恢复皇权。
这种摄政、辅政体制与皇权政体的冲突，构成了古代官僚政治文化的重要组成部分，影响着王朝的政治走向。
处于封建社会晚期的清王朝经历了摄政、辅政，再辅政、再摄政的一个全过程，这种王朝的政治文化更具有典型特质，有利于解析清朝政治体制变更的价值取向。
一、叔王摄政体制的形成 后金时期，在尝试各种“立储”方式，效果不佳，于是实行“八和硕贝勒共议国政”体制。
而这种体制极大地限制了汗的权力，此时的汗是徒有虚名，无异于一主旗贝勒。
在此形势下，身为汗的皇太极采取种种措施，调整共议国政体制，从四大贝勒，到“三尊佛”，再至一统独尊，天聪六年（1632年），他才面南独坐，成为真正意义上的大汗。
崇德八年（1643年）八月初九月，皇太极“端坐而崩”，死得突然，生前又未立储位。
太祖、太宗两代均未确立汗位传承制度，加之皇太极即位的遗留问题，太祖系子弟与太宗系皇子，皆窥伺神器。
皇嗣又成为各派势力公开角逐的对象，萧墙之哄再起。
彼时，竞争皇位者主要两大派系，一是以努尔哈赤第十四子、正当盛年的睿亲王多尔衮，及其同母兄弟英亲王阿齐格、豫亲王多铎为一方。
这是太祖过世后，诸子争夺汗位余波的再续，旧愿重提。
多尔衮兄弟对皇太极用两白旗更换父汗留给他们的两黄旗，乃至称汗，均极为不满，多次声言，太宗之位“系夺立”。
皇太极突然驾崩，燃起了他们觊觎汗位的勇气。
阿济格、多铎屡劝多尔衮即大位。
当多尔衮犹豫未决之时，多铎说：“若不允，当立我
我名在太祖（宗）遗诏。
”多尔衮应道：“肃亲王（豪格、太宗长子）亦有名，不独王也。
”多铎又言：“不立我，论长当立礼亲王（代善、太祖次子）。
”就在福临将即位时，阿济格、多铎仍跪求多尔衮，一定要入承大统，且以莫非畏惧两黄旗大臣之言来激将他，期待多尔衮为君，抬高两白旗的地位，倾吐多年来被皇太极挤压的闷气。
一是以拥戴皇长子肃亲王豪格为君的一方。
此方势力颇大，以礼亲王代善、郑亲王济尔哈朗及两黄旗大臣均站在这一边。
诸王中资历深、影响大的代善、济尔哈朗等，表态拥护豪格嗣位。
豪格曾回忆说：“和硕郑亲王，初议立我为君，因王性柔，力不能胜众，议遂寝。
”[②]太宗属下两黄旗大臣图尔格、索尼、图赖、锡翰、巩阿岱、鳌拜、谭泰、塔瞻八人，在皇上“宾天”后，为立皇储紧锣密鼓地进行动。
他们“往肃王家中，言欲立肃王为君，以上（福临）为太子，私相计议”。
[③]并相盟誓，效忠豪格，维护两黄旗的优势，以此捍卫皇权的正统。
豪格也四处散布：“睿亲王素善病，岂能终摄政之事
”[④] 并拉拢固山额真何洛会、议政大臣杨善、甲喇章京伊成格罗硕等，扩充自己的实力。
而代善、济尔哈朗的明确支持，无疑使得整个形势对于豪格有利。
两黄旗大臣等又同心合力，誓死拥戴皇子为帝。
还有一种潜在的力量，即以牵头的“五宫”博尔济吉特氏集团，欲立幼子福临为君，维系其家族在后宫中的显赫地位。
运筹帷幄，纵横于各派势力之间。
诸王和大臣围绕着谁来继承帝位
三派展开了明争暗斗的较量。
当新君浮出水面时，“上三旗”中两黄旗与多尔衮领的正白旗的矛盾冲突暂时缓和下来。
皇太极死后的第六日，即八月十五日，前两股强劲的势力进行摊牌。
两黄旗巴牙喇兵剑拔弩张，环立于大清门与宫殿，诸大臣皆诣崇政殿，内外气氛十分紧张。
然而，两派却戏剧性地议定皇太极第九子、六岁的福临登基。
于盛京留作人质的朝鲜世子李
在给其国王的秘密报告中详载了这一场面： 十四日，诸王皆会于大衙门。
大王（代善）发誓曰：“虎口（豪格），帝之长子，当承大统云。
”则虎口曰：“福小德薄，非所堪当。
”固辞退去，定策之议，未及归一。
帝之手下将领之辈，佩剑而前，曰：“吾属食于帝，衣于帝，养育之恩与天同大，若不立帝之子，则宁死从帝于地下而已
”大王曰：“吾以弟兄，常时朝政，老不预知，何可参于此议乎
”即起去。
八王（阿济格）亦随而去。
十王（多铎）默无一言。
九王（多尔衮）应之曰：“汝等之言是矣。
虎口王既让退出，无继统之意，当立帝之第三（九）子（福临），而年岁幼稚，八高（固山）军兵，吾与右真王（济尔哈朗）分掌其半，左右辅政，年长之后，即当归政。
”誓天而罢云。
[⑤] 此段话生动地描述了两股势力代表人物的各自心态，以及皇位移交的新方案，即幼主褔临荣登大宝，由郑亲王济尔哈朗、睿亲王多尔衮，两叔王摄政。
誓天而盟，拥立幼主。
这是最终达成的一种两派均能接受的折衷方案。
多尔衮何故放弃大位，去拥立幼侄福临
代善、济尔哈朗及两黄旗大臣怎么又一改初衷，转来辅佐幼主
多尔衮考虑到代善、济尔哈朗、豪格等诸王贝勒不赞成他称帝的现实，因此搁置起昔日理想，以免激化双方矛盾，造成家族内的流血牺牲。
但他平素忌恨其侄儿豪格，与之不睦，也决不让豪格登基。
因而，协同济尔哈朗，共同辅佐福临，不失为一种较佳的选择。
只要是皇子即位，代善、济尔哈朗和两黄旗大臣都能接受。
之后，多尔衮统帅三分之二的满蒙八旗兵及孔有德、耿仲明、尚可喜等汉军，戡定中原。
“胜（明）国旧臣之所奉，止知有摄政王耳”
乾隆帝在追复多尔衮封爵的谕令中指出：“其时我世祖章皇帝，实尚在冲龄，未尝亲政也。
夫睿王果萌异志，则方兵权在握，何时而不为
”“然彼诚图为不轨，无难潜锄异已，以逞逆谋。
”[⑥]应当指明多尔衮搁置承袭大统，顾全了国家大局，防止了满洲八旗的一次大分裂。
少年福临嗣登大宝，其母从中周旋，也起了重要的作用。
时年三十一岁的孝庄利用代善的懦弱，笼络住他；与三十三岁的多尔衮联姻，使之倾心于她。
尽管清代官书对此颇存避讳，但蛛丝马迹依稀可寻。
蒋良骐卷六记述：多尔衮“亲到皇宫内院”。
他曾反悔地说：“若以我为君，以今上（福临）居储位，我何以有此病症
”所谓“太后下嫁”决非是一般的联姻关系。
对于王公本身而言，是一种政治行为，是一种借新的婚姻来扩大个自的势力，起决定作用的是家利益，而决不是个人的意愿。
太后下嫁，与她将福临举上皇帝的宝座息息相关。
群臣既立誓天后，代善之子多罗郡王阿达礼、孙子固山贝子硕托等仍对立幼子不满，执意请多尔衮“正大位”。
多尔衮以他们“扰政乱国”、叛逆之罪，予以严惩。
表明他同孝庄文皇后合作的诚意。
诚然，福临能够嗣位，也是由孝庄在“五宫”[⑦]中所处的显著地位决定的。
皇太极的“五宫”后妃皆出自科尔沁蒙古博尔济吉特氏“威畹贵族”。
孝端皇后无子，与孝庄为亲姑侄；皇太极宠爱的宸妃，生子早殇，与孝庄又系姊妹；余下两宫有一子，比福临尚小，地位远非孝庄可比。
博尔济吉特氏家族为了巩固其在朝廷的特殊权益，她们和衷共济地把孝庄之子福临推上皇帝的宝座。
而豪格之母继妃乌喇纳喇氏在后宫中身位不显。
难怪豪格报怨自己“福小德薄，非所堪当”。
其根源即在此。
济尔哈朗与多尔衮摄政，“刑政除拜，大小国事，九王（多尔衮）专掌之。
出兵等事，皆属右真王（济尔哈朗）”。
多尔衮又采取果断措施，罢免诸王贝勒等办理部院事务。
[⑧]又将诸王贝勒等归入都察院稽察范围，在给该衙门的谕旨中，指出：“尔等俱系朝廷风纪之官。
向来诸王贝勒贝子公等，办理国政，及朝谒勤惰，原属吏部稽核。
今官员听之吏部，王贝勒等，应尔衙门稽察。
事应纠参者，据实奏闻，方为称职。
”[⑨]他这样做的目的是为自己独专威权，清除障碍。
济尔哈朗已经觉察其事态，顺治元年正月，他召集内三院、六部、都察院、理藩院堂官，谕曰：“嗣后，各衙门办理事务，或有应白于我二王者，或有记档者，皆先启知睿亲王，档子书名亦宜先书睿亲王。
”[⑩]尔后，多尔衮平定中原，统一天下，“至德丰功，千古无两”。
加封“皇父摄政王”，而济尔哈朗则为“信义辅政叔王”；他以自己的名义颁发谕旨，权势越发膨胀，还声称：“太宗文皇帝（皇太极）之位，原系夺立，以挟制皇上”。
[11]又处死豪格，霸占其妃。
顺治帝福临已经为自己的生命忧惧操心起来。
这说明多尔衮称帝之心并没有泯没，只不过条件不成熟罢了。
顺治七年十二月初九日，多尔衮射猎丧生于喀喇城（今河北滦平）。
次年二月初十日，多尔衮尸骨未寒，顺治帝福临便颁诏，“暴多尔衮罪行于中外”，削其爵，撤庙享。
这标志着褔临正式亲政，皇权得到集中。
年方十四的，何以有如以魄力
康熙七年正月，御制《孝陵神功圣德碑文》曰：顺治帝“孝事太皇太后，晨兴问安，长跪受教”。
[12]因此，治罪多尔衮，实际是其母孝庄的主意。
说明“皇父”摄政王多尔衮生前已经严重地威胁着皇权，他过世未久，即宣布其罪状，以警其余诸王。
君主年幼，叔王权势颇强，摄政体制是各集团之间利益均衡的产物。
努尔哈赤、皇太极时期未定储制度，皇位纷争不已。
摄政体制的产生，既考虑维护帝系传承的法统，同时，也照顾到努尔哈赤嫡系子弟势力强劲的现实，各派力量平衡后，叔王摄政，代行皇权，便水到渠成。
摄政体制也是满洲贵族集团内部缓解冲突、上下协调的一种重要方式，亦是清朝挺进中原整体战略部署的需要。
此种政体局面的形成，也是后金年间执行努尔哈赤“八和硕贝勒共议国政”政治理想的负面影响的再现，摄政体制的弊病已不可避免。
二、辅政新制取替摄政旧制 顺治十八年（1661年）正月初七日，世祖福临谢世。
已经出过痘的八岁皇三子玄烨登极，改元康熙。
世祖遗诏命上三旗内大臣索尼、苏克萨哈、遏必隆、鳌拜为辅臣，佐理政务。
直至康熙八年（1669年）五月，擒拿鳌拜，玄烨正式亲政，凡八年零五个月，史称“四辅政时期”。
清世祖死后，索尼等手奉诏 ，跪告诸王、贝勒等说：“今主上遗诏，命我四人辅佐冲主。
从来国务政务，惟宗室协理，索尼等皆异姓臣子，何能综理
今宜与诸王、贝勒等共任之。
”诸王、贝勒答道：“大行皇帝深知汝四大臣之心，故委以国家政务，诏旨甚明，谁敢干预，四大臣勿让。
”[13]于是，索尼等奏知皇太后（孝庄文皇后），宣誓就职于福临神位前。
誓词曰： 兹者，先皇帝不以索尼、苏克萨哈、遏必隆、鳌拜等为庸劣，遗诏寄托，保翊冲主。
索尼等誓协忠诚，共生死，辅佐政务，不私亲戚，不计怨仇，不听旁人及兄弟子侄教唆之言，不求无义之富贵，不私往来诸王、贝勒等府，受其馈遗，不结觉羽，不受贿赂，惟以忠心，仰报先皇帝大恩。
若复为身谋，有讳斯誓，上天殛罚，夺算凶诛。
[14] 从上述史事中可窥知，在宗室诸王、贝勒健在的情况下，四异姓臣荣膺辅政使命，索尼等缺乏足够的思想准备。
考察清初的历史就会发觉，四异姓臣出任辅政决非偶然。
这是清廷经过一场萧墙皇嗣之争后，孝庄文皇后汲取叔王摄政权力过大，对皇帝构成威胁，为了强化皇权，所采取的决断措施。
世祖福临青年病故，玄烨亦是幼龄即位，皇权又面临如何行使的同样问题。
两者不同之处，此时开国功高诸王贬死殆尽，余下承袭各王政绩平庸，而孝庄文皇后“殷大启圣”，操持国柄，可以从容左右局势。
时人对此已有洞察，顺治十八年三月，江南桐城县生员周南“诣阙条奏”十款，未款呈请孝庄太后“垂帘以盛治之隆”[15]。
她以与祖制相左，拒绝垂帘听政。
同时，孝庄又亲身经历了太宗谢世皇位承袭的激烈之争，深感皇权不稳定的因素主要来自宗室内部功高盖世而大权在握的诸王。
亲王摄政体制不终止，玄烨的帝位也难稳固，不若用异姓大臣辅政，报效朝廷，也便于控制。
于是，异姓臣子辅政的决策应运而生。
她以福临“遗诏”的名义，宣布索尼、苏克萨哈、遏必隆、鳌拜辅佐幼主。
正月初六日，福临病逝前一日，召原任学士麻勒吉、学士王熙至养心殿，降旨自责，立皇太子。
定四大臣辅政，草拟遗诏。
命麻勒吉和侍卫贾卜嘉“拜诏奏知太后”，宣示王贝勒大臣。
这份“遗诏”显系在孝庄文皇后的授意下，四辅大臣精心炮制的。
孝庄文皇后为何会相中索尼等四人呢
这同满洲八旗旗籍制度的变化有着密切的联系。
努尔哈赤死后，八旗的旗制发生了重大的变革。
皇太极做了一次重要的改旗，将自己领的两白旗同多尔衮三兄弟所属的两黄旗对换，亲领两黄旗。
从此埋下八旗之间的矛盾根源。
天聪九年（1635年）十二月，皇太极治罪了莽古尔泰，兼并了正蓝旗，从此自领三旗。
八旗的分治是巩固皇权的重要举措。
多尔衮摄政，强化自将的正白旗，成为满洲八旗的精锐之师。
福临治其罪后，又收缴正白旗，连同两黄旗构成了八旗的核心、体制最高贵的“上三旗”，成为国家军事力量的柱石。
而“下五旗”则渐成诸王、贝勒的宗藩封地，逐步脱离了国家的军政和行政。
上三旗与下五旗的分治，是清朝加强中央集权的产物。
上三旗臣属自然成为皇帝治理国家的中坚力量，辅臣人选也必然出自上三旗，索尼为正黄旗，苏克萨哈系正白旗，遏必隆、鳌拜皆镶黄旗，并且，他们又都是典掌侍卫亲军的内大臣，“有军国重事，在禁中与满洲学士，尚书等杂议”[16]。
所以，他们四人中选，是预料之中的事。
其次，索尼等四人在拥戴福临及同多尔衮的抗争中，旗帜鲜明、态度坚定地站在孝庄文后那边，深得她的赏识。
这亦是他们能出任辅臣的重要因素。
在皇位继承上，立豪格有碍，索尼主张皇子“必立其一”，这使多尔衮预谋大位的企图受阻。
多尔衮擅政，在与索尼“誓辅幼主”的六人中，谭泰、巩阿岱、锡翰均违背盟约，心归摄政王，遂逼鳌拜等悔弃前誓。
“公（索尼）终不附睿亲王（多尔衮），于政事多以理争，王由是恶之”[17]。
以致索尼、鳌拜俱被问罪降革，又远发索尼于盛京。
苏克萨哈原为多尔衮近侍，正白旗骨干之臣。
多尔衮死后，未出三个月，他与詹岱、穆济伦首讦多尔衮私备“八补黄袍、大东珠、素珠、黑狐褂”，“阴谋篡逆”。
[18]苏克萨哈投靠了孝庄，立即被提拔为巴牙喇纛章京（汉名护军统领）。
遏必隆、鳌拜屡建殊勋，鳌拜攻讦谭泰附睿亲王营私揽政诸状。
此时对多尔衮的态度则成为孝庄考察官僚的试金石。
福临亲政后，将索尼等官复其职，委以重任。
索尼等更加感恩德德，仰报皇上。
在孝庄圈定的四辅臣就职誓词上有“不私往来诸王、贝勒等府，受其馈遗，不结党羽”等语，对四大臣加以种种限制。
这样，在中央就形成一个以孝庄文皇后为主，四位异姓大臣为辅的统治核心。
《朝鲜王朝实录》记载：“四辅臣担当国事，裁决庶务，入白太后（孝庄）。
”[19]任用异姓大臣掌权，迫使爱新觉罗宗室子孙不得干预朝政，保障皇权的稳定与持久。
辅政大臣与摄政王执政相比，更有利于幼主皇位的稳定。
其一，两者政治地位差别大。
摄政叔王皆为宗室近亲，皇帝叔伯长辈，又为一旗之主，军政地位极其特殊。
例如，和硕睿亲王多尔衮是皇叔，正白旗主；和硕郑亲王济尔哈朗，努尔哈赤侄儿，镶蓝旗主，皆为“四小贝勒”之一。
而辅政大臣，皆为异姓臣子，与皇上除君臣关系之外，八旗中尚有严格的主仆名分。
由于叔王和辅臣同皇帝的关系不一样，叔王权势大，容易揽政，而辅政大臣会受到太皇太后和诸王的双层制约，不敢轻视太皇太后和幼主。
其二，两者权限各异。
摄政即替君执政，代行皇权。
摄政王能独自处理军国大政，并以皇帝的名义颁发谕旨，体现自己的意愿。
辅政大臣职能仅为佐理政务，受皇太后的制约。
四大臣不得擅自决定朝政，必须共同协商，呈请皇太后恩准，以皇帝谕旨或太后懿旨发布，很大程度上直接反映了太后和皇帝的旨意。
总之，摄政诸王位高权重，极易排斥皇太后和幼主，而辅政大臣则可以维护皇权，有效地防止叔王干政。
[20]可见，四大臣辅政体制取代亲王摄政，这是孝庄文皇后的殚精毕智之举。
三、体制失控与辅臣专权 四辅政大臣皆为勋旧，可谓功铭钟鼎。
索尼，赫舍里氏，满洲“著姓”，正黄旗人。
其父硕色巴克什，叔父为大学士希福。
他兼通“满汉蒙古文字”，在文馆办事，历任头等侍卫、吏部启心郎，因屡建战功，累进一等伯，任内大臣，兼议政大臣、内务府总管。
苏克萨哈，其父为额驸苏纳。
他初授牛录额真，世祖时擢为议政大臣，讦告多尔衮有功，又晋内大臣。
遏必隆，纽佑禄氏，镶黄旗人。
其父为清开国功勋五大臣之一额亦都，母为和硕公主。
初授牛录章京世职，袭一等公，擢为议政大臣、领侍卫内大臣。
鳌拜，瓜尔佳氏，满洲“著姓”，镶黄旗人。
为开国“五大臣”之一费英东之侄。
初授巴牙喇壮达，因骁勇善战，授三等梅勒章京，赐号“巴图鲁”，晋三等昂邦章京，又升议政大臣、领侍卫内大臣。
四辅臣之间相互关系如何
《清史稿·苏克萨哈传》作了概括：“时索尼为四朝旧臣，遏必隆、鳌拜皆以公爵先苏克萨哈为内大臣，鳌拜尤功多，意气凌轹，人多惮之。
苏克萨哈以额驸子入侍禁廷，承恩眷，班行亚索尼，与鳌拜有姻连，而论事辄龃龉，寖以成隙。
”[21]这段记载为分析四大臣在辅政中纠纷及鳌拜的擅政专权提供了线索。
八年中，四辅臣间的争斗日益激化，主要是鳌拜与苏克萨哈为垒相抗，问题集中在镶黄旗与正白旗圈换土地上。
康熙五年正月，鳌拜执意更换旗地，在社会上激起了轩然大波。
苏克萨哈力阻，大学士、户部尚书苏纳海，直隶、山东、河南三省总督朱昌祚，巡抚王登联疏言不可为。
鳌拜恼羞成怒，利用职权将苏纳海、朱昌祚、王登联下狱议罪。
玄烨特召辅臣询问。
鳌拜请将苏纳海等置重典，索尼、遏必隆不能争，独苏克萨哈缄默不语。
玄烨故不允其请。
而鳌拜却矫昭，将三人诛杀弃市。
资格最老的索尼平素也厌恶苏克萨哈，见鳌拜日益骄恣，与苏克萨哈不容，又年迈多病，对鳌拜所为向不阻止。
遏必隆与鳌拜同旗结党，凡事皆附和。
苏克萨哈威望尚浅，“心非鳌拜所为而不能力争”。
在四辅臣的讧斗中，鲜明地形成两黄旗对一白旗，三比一的局面。
这亦是鳌拜敢于背叛“誓词”，独揽朝政的重要缘由。
苏克萨哈势孤力单，怏怏不快，康熙六年，乞请驻守先帝福临的孝陵。
鳌拜借机罗织其二十四大罪状，拟将他与长子查克旦磔死，余下子孙处斩，籍没家产。
玄烨洞见鳌拜等素怨苏克萨哈，积以成仇，而不准奏。
鳌拜攘臂上前，强奏累日，再次矫旨，剪除苏克萨哈，为他全面擅权扫清道路。
应当指出，鳌拜与苏克萨哈为儿女姻亲，他们之间这场殊死的较量，决非个人之间恩怨，而是长期以来满洲八旗之间的抗争在新的形势下的暴露。
多尔衮在位时，扶植两白旗，压制两黄旗。
“于驻防沧州两白旗兵丁，则给饷不绝，于驻河间两黄旗兵丁，则屡请不发饷”。
[22]顺治五年，遏必隆兄子侍卫科普索“讦其与白旗诸王有隙”，设兵护门。
同年三月，贝子屯齐等讦告两黄旗大臣谋立豪格，济尔哈朗“知尔不举”。
诸种矛盾与冲突促使鳌拜当权后执意圈换旗地，压抑苏克萨哈，打击正白旗，抬高两黄旗的地位。
这就是鳌拜与苏克萨哈长期争斗不已的实质。
四大臣辅政体制实施初期，与八旗制度的演变和太皇太后辅佐幼主的现实是相适应的，如同前文所述，执行的战略方针与政策措施是为巩固新生政权服务的。
但新的辅政体制失去监督和控制，辅政之臣权力大，难以驾驭。
皇帝年幼，辅政大臣不仅取代了内阁大学士入直和“票拟”的职责，甚至还可行使皇帝的“朱批”之权，以致他们的职权逐渐膨胀，科道官又不能行使监察和封驳权力，时间一长，自然引发鳌拜专权。
清太宗时期，设立文馆，又称书房，即秘书机构。
崇德元年（1636年），皇太极称帝，改文馆为内三院。
顺治十五年（1658年），仿明制，改内三院为内阁，同时设立翰林院。
世祖遗诏既将顺治年间所设机构斥为“于淳朴旧制，日有更张”，当必须革除之列。
顺治十八年六月，四辅臣以皇帝名义降旨吏部，“内三院衙门自太宗皇帝时设立，今应仍复旧制，设内秘书院、内国史院、内弘文院。
其内阁、翰林院名色俱停罢。
内三院应设满汉大学士、学士等官”。
[23]这次所恢复的内三院与太宗时所设的职掌已有差别。
太宗时，内三院的大学士颇受信任，随时入直，以备顾问。
如范文程任内秘书院大学士，召直左右，“所典皆机密事，每入对，必漏下数十刻始出，或未及食息，复召入”。
每议政，皇太极必曰：“范章京知否
”入关初期，“抚育各国书敕，皆文程视草”[24] 多尔衮摄政，内三院大学士既不直入，也不票拟。
这次复设之内三院大学士与内阁大学士相比，除品级从正五品升至正二品之外，其他职司与顺治初年之内院大学士无别。
如同御史李之芳疏言：“昔（内阁）大学士俱内直，诸司章奏，即日票拟。
自鳌拜辅政，（内三院）大学士皆不入直，疏奏俱至，次日看详”。
[25]辅臣共同商量票签内容，请示太后，并且代替幼帝朱笔御批。
所以，必待次日看详。
这样，大学士入值和票拟之权被剥夺了，这样就打乱了国家中枢机构的决策秩序。
辅政权臣的所为又得不到有效监督，为鳌拜揽政提供了契机。
辅政体制失控主要表现在：1、辅臣权势渐重，取代了皇权。
鳌拜专权即如此。
辅臣参预国家重要机务的决策，又可代皇帝“朱批”，利用奏疏“次日看详”之则，鳌拜将部院奏折私带回府，“任意更改”，一人独断。
他操持中枢机构，安插亲信党羽，如任命户部尚书即以“太宗文皇帝时设有二员，今亦应补授二员”为借口，将马迩赛徇情补用等。
2、六科封驳之权，名存实无。
因闲置了内阁大学士入值和“票拟”的职能，实际上取消六科掌题本之抄发与封驳的监察职权，批下之本，径达部院。
权臣处于无监督的状况。
3、此时的诸王多颐养天年，无问朝政。
致使鳌拜擅权便愈演愈烈。
太平天国
扩大我国公民有序政治参与是发展社会主义民主政治的一项基本内容，也是建设社会主义政治文明的重要途径。
但从现阶段来看，我国公民的政治参与还存在着参与主体非均衡、参与制度不完备、参与途径有限、参与信息非对称性和参与目的不一致等诸多不足。
究其根源，是由于体制、参与机制和传统文化环境等多方面制约因素的存在。
为此，我们必须遵循以下路径不断完善我国公民有序政治参与的机制：转变思想观念，营造有利于政治参与的文化氛围；推进公民政治参与的制度化进程；改革公民政治参与方式，以实现参与形式的多样化；增强政府决策的透明度，加大对社会的信息开放程度；健全基层群众自治的机制，促进公民政治参与团体和组织的发展。
关键词：公民；政治参与；民主政治 作者简介：叶战备（1970-），男，安徽桐城人，安徽财经大学政治学院副院长、副教授、硕士生导师，博士；惠娟（1984-），安徽财经大学政治学院2007级硕士研究生。
发展社会主义民主政治是我们党的奋斗目标，也是一项复杂系统的浩大工程。
作为民主价值的体现和重要手段之一，公民的政治参与不仅是保证人民当家作主的有力手段，更是我国实现政治民主化、建设社会主义政治文明的重要途径。
为此，党的十六大报告首次提出“扩大公民有序的政治参与”，十七大报告则进一步明确要“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”［1］。
一、“政治参与”的界定 关于政治参与的内涵，学者们的理解有一定的差异。
比如：美国的戴维?米勒认为是“参与制定、通过或贯彻公共政策的行动”，并指出这一定义“适用于从事这类活动的任何人”［2］，包括政府官员与普通的公民。
我国学者王浦劬将其定义为“普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为”［3］，规定了参与主体的平民性以及参与方式的合法性。
学者王维国则认为政治参与“是指公民、公民群体或公民团体运用自己的政治权利，通过影响政治权力或政治系统以满足自己的利益要求和实现自我的行为”，强调了参与的目的性在于“满足自己的利益和实现自我的行为”［4］。
通过分析可以看出，各种比较具有代表性的定义之间的差异，主要体现在政治参与的主体、客体、目标以及政治参与是否应具有合法性这四个方面。
我们认为，所谓政治参与，就是指公民凭借个人、群体和团体的身份，通过各种方式参与社会事务、经济和文化事业等国家各项政治生活的行为。
这是一个广义上的定义，从目前我国政治生活的实际情况和民主政治建设的进程来看可以发现，我国公民的政治参与可以从以下四个方面进一步界定： 首先，在我国，公民政治参与的主体是十分广泛的，包括任何公民个人、各种公民群体和公民团体，不应该只局限在任何一个范围的利益群体之中。
其实质应该是各个层次、各个领域的公民个人、公民群体和公民团体所共享的并最终能实现维护他们自身利益的一项权利。
其次，我国公民政治参与的客体应当是国家的政治生活。
这里所提的政治生活，是与物质生活、精神生活并生的概念。
具体到我国公民的政治活动而言，主要包括各项国家事务和社会事务、经济和文化事业等。
也就是说，我国公民政治参与的客体也是相当广泛的，而不仅限于政府政策的制定、政治权力体系的运行等方面。
再次，政治参与这一概念本身并不能区分政治行为的合法性与否。
但从当前我国政治生活的要求来看，更强调“扩大公民有序政治参与”。
这即指明我国公民的政治参与要保证在国家制度和社会认可的程序与规范下、通过恰当合理的方式及途径进行。
政治参与的“有序性”是对历史经验教训的深刻总结。
在政治参与的活动中，程序和规则既是社会稳定的缓冲剂，有助于克服无序参与所容易造成的社会动乱；同时也是发展民主政治的护卫舰，促进政治过程朝着合理、有度的方向前进。
最后，公民政治参与并不以获取个体利益为唯一目的。
改革开放以来，中国的社会结构发生变化，不同的利益主体开始产生不同的利益诉求，一般而言，对涉及自身利益的政治生活事件，大多数的公民会自然而然地萌发主动参与其中的想法，并通过各种政治参与的途径，表达自身的利益诉求，维护和实现自身的利益。
但与此同时，大量新兴社会阶层政治参与意识逐渐增强，越来越多地对自身利益之外的国家政治生活表现出关注的热情，并希望借此实现自身的政治价值。
加之信息技术的高速发展，一方面，普通公民获知政治信息的途径较之从前更加便捷、全面，获取信息的真实度和准确性也随之提高，这些在客观上大大降低了公民政治参与的成本；另一方面，政治参与的反馈也变得及时，效果更加显著，这又相应的增加了政治参与的效益，从而极大地提升了公民政治参与利益性之外的热情。
二、现阶段我国公民政治参与不足的样态描述 （一）公民政治参与主体的非均衡性 现阶段，我国公民政治参与主体的非均衡性主要表现在： 其一，公民主动参与意识有待提高。
近些年来，由于社会、经济、生活方式的急剧变化和利益认同的明显差异，使得作为表达不同利益诉求的一种手段——政治参与，越来越被广大民众所倚重，越来越多的公民表现出了极大的参政热情。
但从总体来看，当前我国公民的参与意识仍然比较淡薄，尤其是对与自身利益没有直接关系的政治生活的参与热情更是不高，也有相当数量的公民即使参与了某些政治生活，但也抱有被动参与和消极参与的心态，走过场、流于形式的占有很大比重。
其二，政治参与主体的参与能力有待提高。
参与政治生活的公民应该具备一定的公共事务知识，实际情况却是，我国公民政治参与很大程度上受自身这方面能力的限制，相当一部分公民对政治参与的权利和义务所知甚少，甚至不知道如何获取政治参与所需要的相关信息，更不了解应该通过何种渠道、采用何种方式实现参与。
其三，政治参与主体的层次差异明显。
这种层次性横向上表现在地域性差异，纵向上则表现为阶层性差异。
其中前者主要是我国的经济文化发展不平衡造成的，而后者更多受个人经济条件和人文修养的影响。
从地域上看，公民政治参与活动在大中城市发展比较好，政治参与的组织工作相对完善、参与者的积极性较高、参与方式也比较丰富；而广大山区、部分乡镇中，从参与人数、参与者的热情、参与方式、组织工作到公民的参与期望、参与效果都无法与大中城市相提并论。
从阶层分布来看，占有更多经济资源、文化资源与组织资源的处于社会中上层和新兴社会阶层的社会群体，如国家社会管理者阶层、企业中的高层管理人员、办事人员阶层、从事专业性工作和科学技术工作的人员等等，他们成为积极从事政治参与活动的主力军；但与此同时，占有绝对比重的工农阶层中，公民的政治参与活动没有得到很好的鼓励与支持，参与强度还有待提高。
（二）公民政治参与制度的不完备性 首先，主流的公民政治参与制度有待完善。
人大代表选举制、政治协商制度、基层群众自治制度、职工代表大会制度等传统的政治参与制度，在人民依法行使民主权利、有效参与国家经济政治和文化事业上发挥了重大作用，但这些政治制度也存在一些问题，仍然需要自我发展和完善。
比如选举代表过程中买卖选票、形式主义和随大流的现象时有发生，有的选民对候选人完全不了解，对代表是否能反映选民意图持怀疑态度。
再如政协制度仍然缺少完备的制度化、规范化程序，一些民主党派人士出于种种原因未能充分行使参政议政的权利。
其次，政治参与制度的效果和影响有限。
近几年来，更多的公民可以通过信访制度、岗前公示制度、听证会制度实现政治参与的愿望，但他们同时也反映，这些参与制度虽然在一定程度上补充了传统参与制度的缺陷，却有执行力度不足、执行不到位和走形式等诸多问题。
许多公民根本没有机会借此享受到应有的政治权利，从而限制了这些制度所应发挥的绩效和影响力。
最后，政治参与制度从整体上说缺少法制保障。
无论是人代会、政协，还是公示制、听证会等都需要进一步制度化，规范化。
同时这也是造成公民无序参与、非法参与、暴力参与等不良政治参与的一个最主要原因。
（三）公民政治参与途径的有限性 公民既可以通过国家的各项参与制度实现参与活动，也可以通过其他途径表达自己的政治诉求。
始于20世纪末的信息高速公路的飞速发展拉开网络时代的序幕，并把普通的公民之间、个人和政府之间、企业和政府之间都用互联网连接起来，从而也随之诞生了网络这种新的政治参与途径。
这种途径超越了传统的地域和时空限制，架起了一座政策与民意互动的桥梁，有效提升了公民参与政治活动的灵活度。
另外，收发信息的功能一定程度上使手机也成为一种新的政治参与的途径。
虽然如此，现阶段我国公民政治参与的途径仍然有限。
这主要表现在现有的政治参与渠道并不能完全满足公民的政治参与需求、对于新参与途径也缺少推广和创新。
部分新的参与方式不仅数量有限，而且要受诸多条件的制约。
比如网络和手机这两种参与方式，本身就要受各种客观条件的限制，对于参与者的经济基础和知识素养均有不同程度的要求，所以在短期内难以成为普及范围很广的参与方式。
（四）公民政治参与信息的非对称性 公民有效政治参与必须建立在掌握一定信息量的基础之上。
目前我国政治生活的大部分信息，还只能依托政府的单向传递才能获知。
所以，公民政治参与水平的高低在一定程度上受制于政府的信息发布、接受和反馈情况。
从信息发布状况来看，我国仍然存在重要信息发布不及时、不全面，部分信息不真实、不准确等问题；从信息接收的情况来看，政府提供的信息获知渠道本身有限，加上有的公民对于这些信息渠道的了解和利用不足，导致了他们无法获得政治参与所需的足够信息，最终由于政府和公民信息不对称进而影响着公民政治参与的水平。
（五）公民政治参与目的的不一致性 政治参与意识从根本上说是公民民主意识的折射。
从目前情况来看，一方面，大部分公民政治参与的最主要目的是出于自身利益诉求，他们通过各种途径参与或影响国家政策的制定，以期新的政策可以及时维护自己的利益；另一方面，一部分处于社会中上层和新兴社会阶层的公民已经不仅仅囿于自身的利益而开始关注社会的公平、正义以及民主政治的种种问题。
三、制约我国公民政治参与的因素分析 （一）体制制约 1．政治体制的制约。
我国正处于社会转型期，与计划经济体制相适应的政治体制的影响还没有完全消除。
首先，政治参与的传统模式还未从根本上发生改变，传统的参与模式、参与观念难以在短期内消除，被动参与、形式化参与仍然在旧有政治体制的影响下占有很大的比重，加之政治体制改革与经济体制改革的一定程度的脱节，从而制约了我国公民的政治参与程度。
其次，社会主义民主政治建设亟待加强，相当一部分公民还缺乏民主意识和民主观念，不愿意参与到一些政治活动中去，也不愿意发表对特定政治事件的意见和看法。
最后，关于公民政治参与的有关政治制度的设置还不够完善，大部分的参与制度只有原则性规定，而缺乏关于公民政治参与方式、参与程序、参与途径等方面的具体规定。
2．经济体制的制约。
由于我国生产力发展还相对落后，市场经济体制还不完善，一方面，国家不得不把绝大部分的财力投入到经济建设中去，用于政治、文化建设方面的资金相对不足，从而使公民从事政治参与的基础设施建设跟不上；另一方面，绝对多数公民还在终日为生计奔波，对于他们而言，难有政治参与的闲暇。
（二）参与机制的制约 首先是国家和政府所提供的传统的参与机制单一，选举、政治协商会议、职代会、村民自治等更多是单向的参与机制，缺乏一种互动的参与系统。
其次，虽然在新的时期，发达的现代化通信技术的应用使得每个能接触到网络的人都能随时随地搜集和传输信息，信息网络也成为影响国家政治生活和社会舆论，实现公民广泛政治参与的一条便捷途径，但是互联网的参与还是受到诸多条件的限制，难以成为普遍的参与方式。
从目前情况来看，互联网参与的机制还存在自发性、无序性、分散性的缺点。
最后，公民政治参与的协调沟通机制尚未建立起来，公民的正当利益诉求难以通过合法有效的途径表达，参与效果也未能及时反馈，容易造成公民的无序参与。
（三）传统文化的制约 村落家族文化的血缘性、聚居性、等级性、礼俗性、封闭性、稳定性特征构成了中国传统文化的人文基质，也造就了权威崇拜、宗法观念、等级观念、清官思想、安于现状、与世无争等复杂的以小农意识为主体的政治意识和政治思想，这些至今仍影响着人们的政治心理和政治行为，在一定程度上降低了公民政治参与的热情。
此外，长期以来，传统文化的一元价值取向，严重扼杀了中国人的创造精神，使得依赖盲从的政治心态成为中国人的心理痼疾，导致公民政治参与的盲目性突显。
四、不断完善我国公民有序政治参与的机制 要做到既扩大我国公民政治参与的广度和强度以缓解当前我国日益增长的政治诉求压力，同时又实现参与有序以维护社会稳定，促进社会的和谐发展，就必须不断完善我国公民有序政治参与的机制。
（一）转变思想观念，营造有利于政治参与的文化氛围 转变思想观念必须从两个方面出发。
首先，破除行政管理者的不合时宜的思想观念。
就参与政府的行政过程而言，一般行政管理者容易存在三种观念误区：一是传统计划经济体制遗留的统治思想，将行政作为政府控制的手段，认为公民与决策过程无关，只应接受决策的结果，而忽视公民应有的参与权利；二是在经济社会转型的背景下，虽然意识到公民对行政决策的参与权，却对公民参与行政决策的能力和效果持怀疑态度，即认为普通公民在时间精力、素质能力上都远不及专业人士；三是担心随着参与的进程将增加行政决策成本，从而使行政决策的效率降低。
这三种观念误区在实践中直接导致了我国公民政治参与的制度化程度不高，易流于形式。
其次，消除“政治冷漠”情绪，加强公民政治参与意识教育。
公民冷漠现象是现今世界范围内普遍存在的问题，集中表现为政府信任危机加深和“民主赤字”的逐步攀升。
我国的“公民冷漠”程度大大高于西方工业化民主国家，由此也增加了公民参与公共政治活动的心理“攻关”难度。
因此，我们更应该营造有利于政治参与的政治文化氛围，逐步培养和加强公民的主体意识、权利意识、平等意识和参与意识，培养他们的政治责任感，鼓励他们积极地向政府建言献策。
（二）推进公民政治参与的制度化进程 从总体上看，我国的基本社会制度为我国公民的政治参与提供了根本保证，但是，在具体的关于规划参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施方面的制度却不够健全，致使许多公民政治参与以非制度化的形式出现，这在一定程度上使参与变形、走样。
这就需要推进公民政治参与朝着制度化的方向发展，以是否有利于建设中国特色社会主义为标准，在对中国经济、政治、文化、社会状况深入研究的基础上，积极而审慎地借鉴西方发达国家较为成熟、完善的参与制度的经验，构建符合中国国情的公民政治参与制度体系。
加强公民政治参与的制度化建设，要在充分保证宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对其内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依，依法参与，使公民政治参与经常化、制度化、规范化。
比如在今后一段时期内，可以进一步朝优化人大代表的知识结构，着力提高政协参政议政的实效等方向努力。
（三）改革公民政治参与方式，以实现参与形式的多样化 我国现存的政治参与方式比较单一，形式也简单。
随着公民政治参与意识的提高和变化，参与的内容和形式，都会走向多样化，逐渐过渡到越来越复杂阶段。
要实现参与形式的多样化，我们必须拓宽公民参与的方法和渠道，改变以往公民参与的被动局面。
首先，充分运用现代化的高科技手段，运用发达的网络资源(如电脑网络、电话、手机、电视等)，实现公民的多渠道参与。
其次，在参与时序上，应注重事前参与、事中参与、事后参与相结合。
比如在政府制定某项政策的过程中，制定政策之前，应广泛征求社会各方面的意见以保证政策的科学、合理，这就是事前参与。
事中参与是指在落实政策时，充分调动公民的关注度，使之能积极参与到各项工作的活动中，以确保政策不变形、不走样。
事后参与是一种政策反馈机制，通过全民的事后参与来反映政府政策的实效。
第三，在参与手段上，适宜直接参与和间接参与同时并举，而且应倾向于加强直接参与。
政府此时应为所有人创造最好的参与环境，体现他们的参与本性和不同的能力。
（四）增强政府决策的透明度，加大对社会的信息开放程度 随着我国市场经济的深入发展，政府要逐步向服务型政府转变，实现从“善政”走向“善治”。
而善治的过程就是一个还政于民的过程，表示政府与社会之间的友好合作，它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与［5］。
这表明，首先政府必须要通过推行电子政务等方式来主动加大与社会民众的交流，增强决策的科学化与民主化。
因为这将是政府稳步推进自身的治理变革运动的客观要求。
与此同时，公民在政治参与的过程中，如果能掌握足够多的信息，也将对政策的制定和执行有着莫大的帮助：一方面社会公众直接面对各种社会问题，最了解情况，传达的信息最全面、最真实；另一方面，社会公众参与决策过程直接与决策者交流，从而为政府或决策者接受、反馈和提取信息提供了一条捷径。
但在实际操作过程中，公民个人相对于政府而言在信息量和信息处理能力方面不可避免地仍处于劣势。
这样，一方面，政府在一定时期内处理信息的能力有限，当信息量和复杂程度超过一定限度时，可能会歪曲、滞留信息，从而影响公民接受信息的及时性与真实性；另一方面，由于受传统等级结构的影响，公共服务理念得不到完全落实，公民特别是弱势群体对权威的屈从会导致信息被扭曲。
这些都将制约公民政治参与的能力与信心。
所以说，政策信息对公众开放的程度，在某种意义上决定了公众政治参与的程度，决定了决策是否符合社会的需要。
（五）健全基层群众自治的机制，促进公民政治参与团体和组织的发展 地方基层自治是公民参与社会事务、表达利益的起点，也是促进公民有序政治参与的重要手段。
20世纪80年代后成长起来的众多的民间组织已经成为影响公民政治参与活动的重要因素和推动基层民主政治建设的强大动力源，更是沟通政府与公民的一座重要桥梁。
一方面，各种民间组织及时把民众对政治改革的要求、愿望、建议、批评集中起来，转达给政府；另一方面，又把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达给民众。
民间组织在这一利益表达和利益协调过程中，不仅拓宽了民主的渠道，也加强了对公民政治参与的引导。
今后，我们要继续大力发展基层自治组织，支持群众自治组织依照法律和各自规章制度开展工作，参与社会管理与公共服务，鼓励公民依托这些自治组织有序地参与国家的各项政治活动。
