如何准确理解国家治理体系和治理能力现代化
1、是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是实现社会主义现代化的应有之义；2、国家治理体系和治理能力现代化，作为我们党探索社会主义社会治理取得的最新成果，其视野宽阔、内涵丰富、指向明确、意义深远，自提出就引起了全社会的广泛关注；3、从治理主体角度讲，有效的治理，突出强调社会公共事务的多方合作治理；4、从权力运行角度讲，有效的政府治理，必须合理定位政府职能；5、从组织结构角度讲，有效的治理，必须以科学合理的政府组织结构为基础。
政府在旅游业发展中应该行使何种职能
例如，如何在国际竞争中处于较为有利的位置、获得较多的市场份额，如何实现和保持我国旅游业的国际核心竞争力等等问题，是应该认真思考和研究的系列重大课题。
全球化时代的一个特点是时空距离的大大缩减，从伦敦到北京也只不过十几个小时的航空距离。
旅游业的竞争，就是旅游目的地间的竞争。
从某种程度上讲，旅游目的地的竞争趋于全球化，且态势日趋激烈。
\ 我国旅游业发展初期，采取了政府主导的发展模式。
但在旅游产业市场全球化进程加快的今天，政府在旅游业发展中究竟应居于什么样的地位、该行使何种职能、政府在旅游业发展中起何种作用成为人们争论的焦点，值得作深层次的探析。
政府对旅游行业的全面管理工作从20世纪80年代中期起步，90年代中后期进入比较系统和完整的阶段，到目前管理的深度和广度进一步扩展。
近20年来，政府在旅游业发展中的作用经历了由开拓者向规制者的演进。
随着中国市场经济体制的不断建立和完善，特别是在中国已是WTO成员国的情况下，旅游行业管理手段应该更多地转向间接引导和宏观调控，政府部门的作用也应逐步由规制者向协调者过渡。
中国各级旅游行业管理部门必须从管理旅游经济微观环节中抽身出来，发挥市场在资源配置中的基础性作用，把行政管理的职能集中指向宏观调控、社会服务和公共管理，把一些属于企业自治权内的事情交还企业，把一些政府管不好、管不了的事情交由社会管理，真正实现“小政府、大市场”。
\ 二、政府在发展旅游业中应该发挥的基本职能\ 在旅游市场竞争全球化条件下，政府的职能主要是在遵守市场规律的前提下，通过创建一系列制度安排来规范市场、稳定市场和引导市场发展，并通过提供必要公共产品的形式来弥补市场供应的不足，政府不一定要自己来生产某种产品。
可见，政府在市场经济中的作用不比市场小，而是具体的分工不同。
政府的职能不是要去做大事，而是做自己应该做的事情。
即政府和市场要做到各就其位、各司其职、各行其权、各得其利、各担其险，找到自己合适的位置。
\ 1．制定一系列发展旅游业的政策。
政府政策的推行会引起社会成员对其切身利益关系的考虑，从而引发其意识和行为的改革。
当这种考虑和改变形成群众意识时，就可能影响社会发展的趋势，体现政府的政策目的。
所以，科学的、经过严密论证的法制化政策过程，可以在广泛的社会生活中形成稳定的促进作用，有利于宏观调控的规范化运行。
政府执行政策具有强制性、直接性、权威性等特点，政府主导推行的过程，也是旅游业方面的政策地位不断提升的过程。
旅游业在政府政策推动下呈现出蓬勃的发展势头。
从长远看，旅游业发展需要一个高水平、全方位的集目标、组织、规划开发、促销等要素于一体的政策支持体系，从而形成旅游业发展的最佳环境。
\ 2．制定旅游总体规划。
旅游业是由核心旅游业和辅助旅游业构成的综合性产业，其持续发展必须有赖于一个具有权威的管理部门对其进行必要的规划、规范、指导和调控。
旅游发展总体规划是旅游发展的纲领性文件，是旅游业健康、持续、稳定发展的根本保证。
政府不仅需要制定科学的规划，更重要的是应按照总体规划的目标与思路，有计划、有步骤地发展旅游业，宏观调控仍是政府管理旅游业的重要职能。
\ 3．制定旅游市场法规、条例和规定。
对旅游业的规制旨在营造健康有序的发展环境，这是宏观调控的一种根本手段。
世界旅游组织认为，政府旅游部门在旅游业中所起的作用，大致经历了三个阶段：开拓者阶段、规制者阶段和协调者阶段。
我国目前正处于第二阶段，即政府主管部门对旅游业的管理正由直接管理向行业管理转变。
\ 4．提供公共性服务，收集和发布旅游信息。
目前旅游市场中介服务体系还很不完善。
因此，旅游产业的许多公共性服务还需要由政府来承担，这些服务主要包括旅游市场的宣传与促销、旅游资源的规划和开发、旅游服务的评定与检查、旅游人才的培训与考核等。
\ 中国旅游市场存在着严重的信息不完全性和不对称性，导致经营者和旅游者的某些非理性甚至非法行为的存在。
政府可以通过建立旅游信息系统、强化旅游服务供应商披露真实信息的义务等途径来改善这种情况。
\ 5．合理开发与保护当地的旅游资源，走可持续发展旅游的道路。
旅游资源的开发必须兼顾旅游经济效益、人文效益、环保效益。
因此，在旅游资源的开发中，各级政府应十分重视旅游业的可持续发展。
旅游发展要以不破坏人类赖以生存的自然资源、文化资源及其他资源为前提，并能对生态环境保护给予资金支持，使其得到可持续利用，满足旅游者日益增加的多样化需求，并能保持对未来旅游者的吸引力，还必须能满足当地居民长期发展经济、提高生活水平的需要。
6．通过政府资金启动社会投资。
从而有效地刺激市场。
政府投资旅游市场并不意味着政府的财政拨款包揽一切，而是通过政府资金启动社会投资，从而更有效地调控经济、刺激市场。
在旅游业发展初期，政府利用较强投资促使旅游业超常发展，能迅速形成较大的产业规模和供给能力。
政府在这方面的角色表现为：一是公共产品的提供者。
主要是加快旅游基础设施建设，积极牵头开发旅游线路。
二是重大项目的启动者。
政府对重大建设项目的投资可以拉动私人资本的更大投资。
三是浓郁氛围的营造者。
主要是通过宣传促销活动刺激旅游动机，扩大旅游市场。
此外，政府可以组织策划一些影响力巨大的主题活动。
如昆明世博会、杭州的西湖博览会都是政府主导、部门联动、社会参与的成功范例。
\ 三、政府发展旅游业存在的误区\ 目前，从中央到地方的各级政府，似乎都乐意把旅游业确立为主导产业、支柱产业、龙头产业。
这种政府经济发展的战略决策定位，是符合时代发展的基本趋势的。
政府力量对于旅游业的发展无疑十分重要，但随着中国市场经济体制的不断建立和完善，政府在旅游业中的职能也应得到恰当的界定。
WTO的本质是进一步的市场化。
加入WTO后，我国还有很多制度、规则、行为与市场经济不相符，现在要把它们改过来。
一些地方在这方面会出现一些误区，阻碍了旅游业的健康发展，主要表现在：\ 1．误把政府的职能作用理解为政府主宰。
沿用计划经济下高度集权的领导模式。
有些地方仍存在由长官意志代替企业行为，由行政命令代替市场规律，干扰旅游市场对旅游资源的基础性配置作用，导致决策失误，旅游供求失衡，造成很大的浪费。
误把政府的职能作用理解为政府主财，即由政府的财政拨款包揽一切，各个行业、各个企业只盯着政府的口袋，或等或靠或要，束缚了自己的手脚，丧失了抢占市场的有利时机；或者超越政府财政实力，大包大揽，误把政府的职能作用理解为政府主干，即由政府投资兴办并直接管理骨干的旅游企业，给予它们各种各样的优惠与保护，造成事实上的垄断经营和不公平竞争，限制了市场经济和旅游业的蓬勃发展。
2．政府对旅游企业干预过多、管得过死。
一些地方政府对旅游企业管得太死，充当一切具体业务的决策者，其结果是政企不分，旅游企业无法自主发展。
政府并不天生是旅游专家。
在实际的工作中，由于政府制定的一些政策违背了旅游产业发展的客观规律，不仅没有促进旅游业的发展，反而还阻碍了旅游业的发展。
政府并不是万能的，那种什么事情都靠政府解决的观念已成为旅游业发展的阻碍，应从这种错误观念中摆脱出来。
\ 3．政府成为部门利益的分享者，把发展旅游业作为自身利益的伸延。
从理论上来讲，政府代表着社会整体的利益，它追求的是社会公共利益的最大化。
但事实上，政府由众多相对独立的部门组成，它们若追求各自的政绩、形象和其他各自相对独立的利益就会出现误区。
由于旅游业的综合性，旅游业几乎与政府的各个部门都会有或多或少的联系。
一项旨在改善旅游公共利益的政策可能对多数政府部门的利益产生影响。
因此，旅游政策的实施与否以及实施效果的大小取决于政府各个部门的权利博弈。
与政府其他部门相比，旅游局拥有的权力较为有限，由此决定了旅游局缺乏对旅游产业发展的宏观调控与驾驭的能力，决定了旅游产业政策难以落实与实施。
\ 由于以上误区，使得政府在旅游业发展过程中过多地介人饭店、旅行社等竞争性的旅游行业，而对于道路、环境等公共领域却投入不足。
总之，无论是旅游产业在市场化过程中遇到的问题，还是政府主导型战略在推行中出现的误区，都与政府行为是否合理密切相关。
市场缺陷要靠合理的政府干预来弥补，而旅游市场的健康发展更要以合理的政府行为为前提。
\ 四、旅游业市场竞争全球化进程中政府职能的转变\ 旅游行政管理体制现代化的最终目标是实现和保持旅游市场的高度自由化，具体体现为职能的转变。
政府由现在的对旅游的经营参与、经营指令、经营指导的角色，过渡到产业服务、市场纠偏、信息发布、市场普遍性原则引导的角色。
\ 要克服以上误区，科学合理地发挥政府对于旅游业的职能，就应该实现以下转向：\ 1．在行使职能的范围上，由微观管理为主转向以宏观调控为主，把握好干预范围和干预程度。
旅游业是一种涉及面极广、关联度极高的综合性产业，需要社会各方面的配合和政府的大力支持，政府在旅游业发展中具有不可替代的作用。
但“政府主导”不是“政府主干”、“政府主财”，也不是“政府主宰”，更不是事无巨细全由政府进行管理。
旅游产业的发展需要政府的推动、领导和协调，但政府不能直接参与企业微观的生产经营活动，而要把企业的生产经营权和投资决策权交给企业。
要抓大放小，有所为有所不为，把主要精力集中于宏观调控，作好引导工作，促使旅游产业快速、健康发展。
把握好干预的范围和干预程度。
旅游产业现代化要求政府对旅游业发展的干预目标仅仅局限于对市场普遍性原则的纠偏和引导。
因此，干预的范围，也就仅仅局限于对经营者的经营、消费者的消费的度内，干预的程度仅仅局限于对市场普遍性原则的纠偏，不干预市场主体的行为策略、不干预行为主体的行为细节、不干预市场主体的行为结果。
\ 2．在行使职能的性质上，由管制型政府向服务型政府转变。
真正实现由人治行政到法治行政的变革。
在计划经济时代，政府管理企业的“长官意志”色彩浓厚，不是政府服务企业，而是企业服从于政府，以致旅游企业在市场面前，往往茫然不知所措，不但没有抓住良好的发展机遇，反而失去了许多市场机会。
面对中国日益成熟的市场经济和加入WTO对旅游业的冲击，政府部门尤其是各级旅游行政主管部门要协调社会各方面力量，创造一个有利于旅游发展的大环境，服务于旅游业。
在职能行使的手段上，应由以行政手段为主转向以法律手段为主，用法律法规而不是“长官意志”管理规范旅游产业，以避免旅游管理的随意性和旅游发展的不确定性，使旅游产业在法律法规的规制下获得持续、稳定的发展。
地方政府机构设置存在哪些问题
应如何改革
中国政府机构存在的主要问题中共北京市委党校 刘智峰1949年中华人民共和国成立以来，政府进行了多次机构改革。
1978年改革开放后又先后于1982年、1988年、1993年进行了三次机构改革。
始于1998年的第四轮改革正在进行之中。
从以往机构改革的历史经验来看，中国政府机构存在着五个方面的问题。
一、政府机构设置不稳定这种不稳定性是有迹可寻的，基本上是在三个层面进行周期性循环：从政府职能上看，是在中央政府与地方政府、政府与企业经济管理权力之间的配置上进行权力下放与上收之间的循环；任何政府机构的设置都以职能为核心，职能的变化直接导致另外两个层面的变化——在政府机构设置上进行分开与合并、撤销与增加之间的循环；在机构内部工作人员的数量上进行精简与膨胀之间的循环。
在1978年前后两个时期导致政府机构出现有规律变化的原因有所不同。
此前是由计划经济体制运行的内在逻辑决定的;此后则是由于从计划经济体制向市场经济体制的过渡造成的。
计划经济的主要特征是用行政力量来配置资源和主宰经济活动，本应由市场和企业承担的种种经济职能被集中到政府中来[1]，它客观上要求一个规模庞大、复杂完备的政府机构以便承担和实现这些职能，其结果必然导致政府行政机构——主要是经济管理机构的不断细分和不断膨胀。
就是说，计划经济体制是巨型政府的经济基础[2]。
美国著名经济学家约瑟夫·熊彼特在1949年发表的演讲《大步进入社会主义》中对此有过论述：几乎不可能设想，这种意义上的社会主义(即由国家当局控制生产资料、决定怎样生产、生产什么以及谁该得到什么的那种社会组织)可以没有庞大的官僚机构来管理生产和分配过程。
1949年政务院(即国务院的前身)成立时，设立政法、财经、文教、人民监察四个委员会，分管35个部门，机构比较精简。
1953年，由于第一个五年计划的实施，加强了中央计划指导，中央政府的经济管理职能开始向直接、微观方面发展，综合管理部门分化为专业管理部门，如重工业部进一步细分为一机部、二机部、建筑工程部和地质部；从财政部中分出了粮食部；贸易部一分为二，变成商业部和对外贸易部。
这样，政务院的机构由35个增加到42个，经济管理部门增加到21个。
1954年国务院成立，计划程度进一步提高。
为加强直接管理，撤销了四个委员会，改设八个办公室，实际上是管理权力的进一步细化，行政机构相应增加到64个，其中经济管理部门达到35个。
到1956年，三大改造完成，社会主义体制的初步建立使中央政府集权的范围空前扩大，经济管理部门管理的产业越来越多，原来的机构设置已经无法适应庞大的管理业务，遂更细致地划分了管理系统：撤销了重工业部和燃料工业部，分设和增设了冶金工业、化学工业、建筑材料工业、煤炭工业、电力工业、石油工业、森林工业等部。
同时，为加强中央政府的宏观协调能力，又增设了国家经济委员会和国家技术委员会两个综合职能部门。
这样，国务院的机构膨胀到81个，是建国后的第一个高峰[3]。
但这一体制的弊端也很快暴露出来——中央集权过多，统得过死，地方和企业都丧失了自主性和灵活性，经济发展陷入停滞状态，地方政府纷纷要求中央放权。
1956年4月，在中央书记处做的题为《论十大关系》的讲话中指出，传统的苏联体制的弊病，主要在于权力过分集中，损害了地方政府、生产单位和劳动者个人的积极性，必须加以改革。
他说：“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡的死死的，一点机动权也没有。
”[4]于是，中央提出改革国家行政体制，开始下放权力；一部分由中央管理的企事业单位下放给地方政府，国务院各部门所属企事业单位由1957年的9300个减少到1958年的1200个[5]；同时，国务院所属机构裁减了21个部门，机构减少到60个。
计划经济正常运行的前提是中央高度集权，政令统一，步调一致，只有这样才能保证经济的正常秩序。
而一旦权力下放，政出多门，地方政府各自为政，又没有市场的调节，由中央政府宏观协调失控导致经济秩序的混乱是必然的。
到1959年，这种混乱已发展到比较严重的程度。
于是，从1960年开始，中央重新强调集中统一，反对半无政府主义，被撤销的部门陆续恢复。
1962年的七千人大会进一步作出加强计划纪律的21项规定。
到1965年底，国务院机构达到79个，又回到了1956年的规模。
以后的机构调整差不多都是上述循环圈的复制或放大。
这一循环的起始和结束基本上与整个经济运行的一统就死、一死就放、一放就乱、一乱就收的循环周期相吻合，它是计划经济体制运行自我调整的周期性在行政机构上的反映。
如同1978年以前的经济改革不能称为严格意义上的体制改革一样，这一时期的机构变化也不能称为严格意义上的机构改革——它只涉及经济管理权力在中央政府和地方政府之间的划分以及随之而来的机构设置和人员的增减，而不涉及机构改革的实质，即明确划分政府和企业的职能。
1978年以后，中国逐步向市场经济体制过渡，大致与经济体制改革同步进行了政府机构的改革，这种改革也逐渐涉及政府的职能。
1984年10月，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》首先触及到政府职能问题，文件批评了政府直接管理经营企业的做法，提出政企分开的思想。
1986年，更深刻地认识到精简机构的实质乃是精简政府职能，他说，必须下放权力，国家发号施令少了，上面的机构就没有多少事情可干，就可精简了[6]。
在这一认识的指导下，1988年进行的第二轮机构改革就明确提出了转变政府职能的原则。
1992年中共十四大明确提出了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，同时提出下决心进行行政管理体制和机构改革。
可以说，经济体制改革总目标的最终明确，为政府机构改革奠定了坚实的基础。
精简政府机构的主要目标是逐步放松行政权力对经济的控制，释放经济发展的活力。
二、政府机构的规范化、法制化程度不高从行政的角度看，中国政府机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意性很大，人治色彩浓厚。
所谓政府机构的规范化，即指韦伯所说“按章程办事的运作”，“受规则约束的运作”，它遵循“非个人的制度”，是“形式主义的非人格化的统治”，它“不因人而异”。
反之，就会导致官僚的“任性专断”[7]。
中国政府机构存在的问题之一就在于不按形式、规章办事，尽管建国以来、尤其是改革开放以来制定了很多政府机构方面的规章制度，但在习惯上、现实生活中，人们并不按这些规范办事。
表面上的行政法规约束不了现实中的官场逻辑，人们遵从领导个人的权威，人格权威大于机构权威和法律权威，领导者个人的言行、意志不受规章制度的限制。
法制化与规范化是一个问题的两个方面，它包含两个方面的含义：其一是有完备的可操作性的行政法规；其二是有对行政权力有效的监督制约机制。
从行政法规方面看，还不够完备。
1980年，在《党和国家领导制度的改革》一文中指出，我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，这是机构臃肿和官僚主义的重要病根。
具体地说，三个方面的行政法规有待完善：1行政机关组织法。
《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》内容相当简约，前者仅11条，后者13条，如此简约的行政机关组织法在世界上是独一无二的[8]。
内容过于简略，增大了法规的灵活性，也相应增大了机构设置和人员编制的随意性，为机构膨胀准备了制度空间；2部门组织法。
建国初期，我国政府比较重视部门组织立法，1949年和1950年各颁布一部，1955年至1956年先后制定了12部。
但1957年以后就停顿下来，政府机构的设置不再重视法律依据，或者简单地走一下形式，或者发个“文件”、“纪要”甚至个别领导一句话机构就设立了。
这样的机构设置既无法律依据，又无明确的职责权限，严重违背了现代行政管理法制化、规范化、理性化的要求，是典型的人治行政；3行政程序法。
随着社会经济的发展，行政权力向各个领导的渗透，官僚机构本身也在发生巨大的变化。
一是由于自身利益的驱动出现自我膨胀、自我扩张的趋势；二是官僚者个人的因素如对权力的欲望、裙带关系、官官相护等正在使公共权力发生异化[9]。
这样，就必须对行政权力进行严格的限制、监督，制定行政程序法的目的就在这里。
行政法规可以理解为行政机构的自我约束，法治行政还要求有来自外部的制约。
在中国，这种外部制约从理论上说有两个方面，一是党，二是人大。
但在现实当中，党政合一削弱了党对政府的监督职能；而人大作为国家权力机关的地位和宪法规定的对政府的诸多监督制约职能长期得不到落实。
于是，对行政机构的外部监督和制约往往流于形式。
三、政府职能长期不明确政府职能问题是机构改革的核心问题，它决定着机构的设置和人员的编制。
中国政府之所以不断地进行机构改革而始终走不出循环怪圈，重要原因之一就是职能不明确。
在现代社会，随着社会总体规模的扩大、国家间的联系日益密切、经济发展速度加快等原因，政府的职能越来越复杂，主要可分为两类：(一)对外职能，即维护国家的独立与主权——主要通过军队执行；(二)对内职能：1维护公民的基本权利——即政府的立法、执法职能，主要通过议会(人大)、两院及公安部门执行；2为社会提供公共产品——主要通过政府的行政机构执行。
一个国家不论采取何种政治体制和政府形式，政府的权力和权威主要建立在能否有效地执行上述职能上。
但我们长期以来对政府的职能及政府的权力和权威基础的认识都是模糊的、有偏差的。
在1957～1978年间，由于党的工作重心是抓阶级斗争，搞政治运动，政府的职能也主要以阶级斗争为主。
1978年以后，党的工作重心实现历史性转折，开始以经济建设为中心，政府的职能也随之转向经济方面。
但人们在对政府职能的认识上依然存在着一些误区。
误区之一是全能政府的观念和做法。
即政府的行政权力可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面，行政机构集中了政治、经济、社会、思想、文化各个方面的职能。
在传统的中国社会，国家权力对社会的控制是有限度的，县级政权以下则基本上实行地方精英自治，国家行政机构的权力无法深入社会基层。
1949年以后，政府的行政组织随着各级党组织在各个领域和各个层面发展起来，民间自治组织被纳入国家制度的轨道。
一方面，中国政府机构并没有继续完善和提高执行自身职能的能力；另一方面，又把其他领域——社会、经济、文化等方面的权利和职能集中到政府中来，使企业、事业单位、社会团体及民间组织都成为准政府组织和政府衍生物。
其结果造成三个方面的弊端：其一是政府机构臃肿，冗员过多，财政负担沉重。
这是政府管了太多不该管、管不了、也管不好的事带来的必然结果。
其二是降低了政府行政能力。
由于政府承担了太多的本不属于政府的职能，使政府执行自身职能的能力——诸如宏观调控、贯彻中央政府意志、维护公民基本权利提供良好的公共产品等——受到削弱；其三是全能政府使政府成为社会发展的唯一推动力，企业、社会组织、个人都丧失了自主性、独立性和创新的动力，不得不依附于政府。
误区之二是政府过度干预经济。
世界上任何国家的政府都有复杂的经济管理职能，政府对经济活动的干预、调控是各国的普遍现象。
“一切经济制度都是各种规则和条例的集合，根本不存在不受调控的经济。
”[10]中国政府经济管理职能方面存在的问题不在于它干预了经济，而在于它独特的干预方式：（1）政府包办企业。
这种做法除了是对社会主义经济必须坚持以公有制为主体这一思想的片面理解外，还有更深一层的认识：即政府的权力和权威的基础在于直接控制国有企业和国有资产，并认为这是社会主义政权的经济基础，“有人担心，如果国家不控制国有企业，国家就会失去权威。
”[11]但苏联、东欧国家拥有的国有企业和企业的国有化程度远高于中国，却不能避免失败的命运。
陈锦江教授在研究近代中国工商企业失败的原因时也指出，那些官督商办、官商合办及私营企业之所以没有成长壮大起来，不在于国家的监督，而在于国家的监督逐渐演变为官僚对企业的控制，从而窒息了企业的活力[12]。
（2）行政权力对经济生活不受限制的干预。
全能政府造成的必然结果是社会的“官本位”，行政权力垄断一切资源的配置、交换、分配，权力在社会财富的积累和再分配中起决定作用。
它使投资企业具有极大的冒险性和回报的不确定性，从而抑制了私人发展经济的热情。
这种体制鼓励人们投资于仕途而不是投资于企业，更愿意走向官场而不是走向市场。
当代中国的政治经济体制已发生了相当大的变化，但“官本位”依然严重存在，行政权力对经济活动的干预依然在进行，加之法治行政体制尚未健全，使得政府对经济活动的干预扭曲变形，阻碍着经济的健康发展。
要纠正上述偏误，就必须在政府机构改革中明确政府的职能范围。
简单地说，要明确四个原则：1政企必须分开，官商必须分离；2政府不能充当经济活动的主角；3政府干预经济的方式应当由行政权力的直接控制转向经济手段的间接控制，应是确立规则和确保规则的执行；4行政权力应该是有限度的。
随着经济体制改革的深入，中央政府和地方政府已经越来越清楚地认识到这些原则。
从九届人大决定进行机构改革以来，政府加大了政企分开和退出市场的步伐。
今年以来，一些地方政府也开始进行机构改革，贯彻中央政府的上述精神。
四、党政关系长期不规范对政府机构的影响由于党在中国政治、经济、社会各领域事实上的核心领导地位，党政关系成为中国社会最基本、最重要的政治关系[13]。
这种关系必然极大地规定和影响着中国政府机构的设置。
党政关系表现在中国政治制度的方方面面，从政府行政的角度看，体现为“二元行政”或“党政双轨行政”的独特结构，即党组织不仅具有与政府机构相对应的严密的科层体制，而且具有从决策到执行的系统功能[14]。
尽管从理论上讲，只有政府才有行政权力，但事实上，党的领导地位决定了党的系统的权力要大于政府的行政权力。
所以，有学者甚至认为，政府机构不过是党的“辅政系统”[15]。
这种体制的起源可以追溯到30年代的革命根据地时期，从今天政治生活中人们惯用的一些语言如“党和政府”、“党政机关”等可以看出这种体制的深远影响，其不易变革也从一个侧面说明了这种体制是颇能适应中国现实的。
这种缺乏制度上、法律上严格规范的党政关系制约之下的“双轨行政”格局，对政府机构带来相当多的负面影响。
第一，机构重叠，冗员太多。
党的机构的设置是和政府机构相对应的，这种平行式的双轨结构，必然造成机构膨胀，从这个意义上说，精简机构就不能仅仅局限于精简政府机构和职能，也应包括党的机构和职能的精简。
第二，职能交叉，降低行政效率。
机构的重复设置必然带来职能上的交叉重叠。
党政都管同一件事，但又没有从制度上对各自的职责和权限进行明确的划分，责权不清。
同时，又存在党政责权分离的现象，即党的机构往往有权无责，而政府机构却有责无权。
这样，责权不清与责权分离容易造成遇事或争权夺利，或相互推诿，形成行政的低效率和官僚主义现象[16]。
此外，交叉重叠也造成行政权力的分散，增加了管理和处置的环节，无形中增加了寻租与设租的机会，助长了腐败现象的发生。
第三，降低了政府的行政能力和政府的威信，这是以党代政的必然结果。
对这一点，在1941年《党与抗日民主政权》一文中就有相当尖锐的批评：“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。
结果群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。
政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。
这实在是最大的蠢笨!”[17]。
另一方面，双轨行政的实行，政权又统一于党权，限制了政府机构独立地行使自己的职能，导致机构的理性化无法充分实现。
这既表现在行政机构的分工不细，行政权力不足，能力不高，无法为社会提供良好的公共产品方面；更主要地表现在司法机构方面，党权严重妨碍了司法机构充分地行使依法独立审判的权力，不利于司法公正的实现。
第四，对政府机构的法制化不利。
政府机构法制化的实现应包括来自行政权力外部的对政府机构的职能、编制、人员的监督和制约。
从理论上讲，这种制约应来自作为权力机关的人大。
但事实上，一方面，人大的权力和地位名不符实，低于政府；另一方面，人大的权力又控制在党的系统，形成了党→政府→人大的关系。
如果是在党政分开的条件下，三者之间存在一定的权力分立及其制衡的张力，人大还可以有一定的制约作用，但面对党政合一的坚强机构，人大便处于绝对的弱势，监督和制约必然流于形式。
这样，失去了外部的制约，机构改革的成果便难以巩固，往往改革一过，便又死灰复燃。
应该说，对于党政关系不规范给政府机构带来的不利影响，领导层是有充分认识的。
1986年在提出政治体制改革的步骤时，就主张要分三步走：即首先解决党政关系问题，实现党政分开，其次是权力下放，最后才是机构改革[18]。
他明确指出，党的组织不是政府，不是国家的权力机关，要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位，党的机关、国家机关怎么改革这些问题[19]。
这说明他已经意识到理顺党政关系是机构改革的重要前提。
但在实际运作当中，由于党政分开难以实现，双轨行政的权力结构没有根本上的改变，只能就政府机构进行孤立的改革，从而不可能达到预期的目的。
在中国的现实条件下，并不具备党政分开的制度基础。
看不到这一点，只从行政意义上推进党政分开，其结果可能适得其反，给行政权力和政府机构带来更加不利的影响[22]。
所以，从中国的实际出发，只能是逐步在制度上和法律上规范党政关系。
五、政府机构的单位化单位组织是极其复杂的，它深刻地影响着中国政府机构的各个方面。
比如，中国政府机构目前有行政官员800万人，按人口比例推算官民之比为1000∶6，即每千人中有六名政府官员[21]。
与世界其他国家相比，这个比例不算高，如美国每千人中有政府官员12名[22]。
即是说，在同样的人口规模中，美国的政府官员是中国的一倍，但美国并没有像中国这样感到机构膨胀的巨大压力。
只有从单位的角度才能对这一矛盾的现象作出合理的解决。
在美国的政治体制之下，政府机构是相对独立于政党组织和其他社会组织的，它只承担政府机构本身应该承担的职能。
但在中国的单位体制影响之下，政府机构的职能就表现得更加复杂，它不仅仅是单纯的政府机构，而且是结构庞大的“行政单位”，单位化给政府机构带来两个方面的消极后果：后果之一是单位职能合一导致政府机构发育不良，行政能力不足。
不论单位的性质是行政、事业或企业，它都有三项基本职能：1专业职能，如行政单位的政府职能、企业单位的生产职能、事业单位的教育科研等职能；2政治职能，如通过本单位的党组织贯彻党的路线、方针、政策；3社会职能，如为本单位职工提供福利待遇、住房、医疗、幼儿园、养老等社会保障。
可以看出，除了专业职能以外，单位之间存在着严重的职能交叉现象，职能分工不明显，每个单位都是一个自给自足的小社会。
这里对政府机构带来的影响是，企业、事业单位承担了相当多的政府职能，比如：组织基层选举、提供社会保障、失业救济、计划生育、社会治安等。
这种现象带来两方面的后果：1企业事业单位背上了沉重的额外负担，无法充分发挥自身的职能；2由于政府部分职能被企业事业承担，使政府机构发育不健全，行政能力不足。
从而使中国政府与美国政府机构相比显得“小”和“弱”。
后果之二是造成政府机构行使超行政权力，政府机构严重膨胀。
在企业事业单位承担了一部分政府职能的同时，政府又承担了本来是企业事业单位的一部分专业职能。
这就是中国政府机构和美国相比，尽管官员队伍规模不大，但又显得相当臃肿的原因。
从这个角度来看，机构改革的重要目标之一就是逐步改革传统的单位体制，按照社会分工的原则，充分发挥各种社会组织自身的职能。
在这个意义上，机构改革就不仅仅是政府的职能转换问题，而是让政府及各种社会、经济组织的职能各归其位的问题。
社会道德标准变了 文学形象的生命力是否受影响
在近年的文学批评中，许多文艺批评者在进行文学作品的研究和评论时，往往在他们的思维中自觉或不自觉地加上道德的烙印，更有甚者在评论一部作品时，完全采用道德的天平来衡量它的意义和价值。
针对这些问题，我们应该如何去面对，这是一个需要我们深思的问题。
在论述两者关系之前，我们应该弄清楚的是道德的含义，即什么是道德以及道德的性质，道德与文学的各自从属，二者是否存在相关性。
从而弄清二者关系，我们才可以进一步谈及文学批评。
“道德”一词最早见于《道德经》中，其中“道”指自然运行与人世共通的真理；而“德”是指人世的德性、品行、王道。
今天“道德”解释不一，不过基本意思指“一种社会意识形态，是人们共同生活及其行为的准则与规范。
”而万老师提到“人们对道德有两种不同体验:如果自身的思想、意图、行为符合个人的道德标准、满足个人的道德需要就会产生愉快、自豪、安慰等积极情感;反之,个体就会产生鄙视、厌恶、不安等消极情感。
”指出了道德的性质，也就是道德以及道德标准的主观性，差异性，可变性，功利性。
下面开始从道德以及道德尺度的性质上论述道德标准在文学批评上所存在的缺陷以及道德批评与文学批评的悖逆。
道德尺度的差异性体现在不同时代的、集团的(阶级的)、文化的、个体的道德尺度存在差异,继而道德的主观性必然暴露，使道德评价不可避免地陷入了主观主义的泥淖,这与文学批评标准、文学研究要求的相对科学性、客观性是相悖逆的。
道德是具有功利性的，道德是一种公共意识，个人没有制定道德标准的权力，只有遵守道德标准的义务。
道德也是不断变化的，当它和社会大部分人的利益相冲突时，道德的内容也将随之改变。
一个人的行为在道德标准之上将受到群体中其他人的尊敬，反之亦然。
道德无疑是功利的，人们为了实现最大利益，都希望他人遵守道德，同时因为道德的约束，自身也不得不去遵守道德。
一个行事经常违背道德的人被人称为小人，恶人。
为大众所疏离并不奇怪。
因为道德不是个人定的标准，而是群体功利的标准。
此时作为一部作品，并不需要在内容上完全遵照社会道德所赋予的内容，相对于具有功利性的道德标准，文学批评对象就不具有功利性，文学对象只是作品中的一个组成部分。
此时倘要进行道德评论，首先要对文章的内容进行“道德化”的处理，将文章中的内容，人物，事件等等放在特定道德中的一个位置。
进而论述作品的人物以及事件等等内容是否符合现实的道德，此时人们就走向了误区，一部作品就完全成为道德的说教或者道德叙述，并不能反映一部作品在时代以及历史上所具有的价值，同时未必能够产生深层影响，历史上许多具有所谓“道德意义”的作品已经消失在历史长河中和人们的记忆里。
由于以上对于道德尺度存在的主观性，差异性，可变性，功利性的论述，而一些学者提出所谓的把“道德形而上”作为文学批评的终极标准的理论就明显的站不住脚。
在提出这些错误理论的人的心目中，“道德形而上”指对具体道德规范的“信仰化、神圣化、绝对化、永恒化、内在化、理性化、无条件追求。
而在万老师的论文中通过引用西方一些哲学家们对于“道德形而上”的理解由上可知，“这种普遍性原则的先验思想为启蒙主 义和现代性思想确立了逻辑基础,却引起了一些秉承“存在的历史性”(存在与时间同在)的学者的质疑 “一方面是千百年来人们对理性为基础的普遍自由、平等和正义的信仰;另一方面,则是人的本性、实现过程、表达的可能性以及特殊性的要求。
” 在西方学界,道德形而上之神圣不可质疑更是受到了挑战。
在尼采与福科看来,所谓“无上的命令”其实是一种强加的“真理制度”。
尼采从词源学角度分析了最初并没有任何象征意义的道德品质是如何被权势阶层和征服者进行自我命名而产生象征意义的过程。
福科在“解构”“道德”的形而上方面比尼采更彻底。
他说:“如果谱系学家去倾听历史,而不是信奉形而上学,他就会发现事物背后‘有一个完全不同的东西’:那并非一种无时间的、本质的秘密,而是这样一个秘密,即这些事物都没有本质,或者说,它们的本质都是一点点地从异己的形式中建构出来的。
”理性、真理、普遍原则、自由等都不过是“统治阶级的一种发明”。
尽管以上的学者完全否定了道德的普遍性特征，但他指出了道德不是所谓的“一味宣扬普遍的、永恒的、神圣的、“没有底线”的“绝对命令””，“道德形而上”理论自然就难有站住脚跟的机会。
正确理解的“道德形而上”与“道德形而下”事实上存在“能指”与“所指”关系，在道德的时代地域的普遍性基础上，存在各个地域时代相对应的特殊性道德，这正是“所指”的具体表现，而提出此观点的人就是混淆了“道德形而上”普遍性与特殊性统一双重内容，康德就说:“在任何时候,你,不但你本人,而且还有一切其他人,都应该把人类同时也当作目的来使用,而不是单单当作手段来使用。
”既然“人”既是目的又是手段,那么人的道德自然就是目的与手段的统一、道德形而上与形而上的统一。
而简单将其绝对化，这是哲学上对于辩证法思想的否定。
由以上可知文学标准完全不同于道德标准，道德所具有的功利性特征，就与具有非功利化的文学批评对象存在不契合的缺陷，道德的差异性，主观性无法保证文学批评的客观性，道德的可变性注定道德不可能作为一个固定的标准。
在呼唤道德的今天，我们确实需要在道德上进行人性的洗礼，但我们必须明确的是在进行文学创作和文学批评时，我们应该坚持文学的审美标准，不要用时代的道德尺度去扭曲我们的文学内容和文学形象，只有如此我们才能保证文学批评的客观公正，才能不畏惧时代的主流道德规范，创造出真正反映共同人性，具有引发人们思索与共鸣的作品，我们的文学创作才具有价值。
浅谈民政纪检监察机关如何增强履职能力和提高服务群众的能力
如何准确理解国家治理体系和治理能力现代化2014.03.15 2月17日，在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神，全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话强调，党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。
这是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是实现社会主义现代化的应有之义。
国家治理体系和治理能力现代化，作为我们党探索社会主义社会治理取得的最新成果，其视野宽阔、内涵丰富、指向明确、意义深远，自提出就引起了全社会的广泛关注，“两会”期间也是代表和委员们热议的话题之一。
因此，准确系统的理解和把握这一重大命题，不仅必要，而且适时。
何谓国家治理体系 总书记指出：“国家治理体系就是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。
” 这一重要论述完整揭示出国家治理体系三个层次的科学内涵：从政治属性来看，国家治理体系是在党的政治领导和政策推动下治理国家的一系列制度和程序，其本质是中国特色社会主义制度体系的集中体现。
从治理结构来看，国家治理体系主要包含经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态治理和党的建设六大体系，且这六个体系不是孤立存在或各自为政的，而是有机统一、相互协调、整体联动的运行系统。
其中，经济治理体系中的市场治理、政治治理体系中的政府治理和社会治理体系中的社会治理，是国家治理体系中三个最核心要素。
从治理目标来看，就是要实现国家治理体系的现代化。
一是规范化，无论政府治理、市场治理和社会治理，都应该有完善的制度安排和规范的公共秩序；二是法治化，任何主体的治理行为必须充分尊重法律的权威，不允许任何组织和个人有超越法律的权力，真正“把权力关进制度的笼子里”；三是民主化，即各项政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位，各项制度安排都应当充分保障人民当家做主；四是效率化，国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高经济效益和行政效率；五是协调性，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。
在这五个目标中，能否实现法治化对于推进国家治理体系现代化是至关重要的。
刚刚结束的十二届全国人大二次会议闭幕会上，全国人大常委会委员长张德江强调指出：要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，充分发挥法治在国家和社会治理中的重要作用。
什么是国家治理能力 总书记指出：“国家治理能力就是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。
”国家治理能力是国家治理体系在实践中的绩效彰显，是检验国家治理体系是否科学、合理的重要杠杆。
十二届全国人大二次会议明确提出，要通过理论和实践创新，更好地发挥作用，推进国家治理体系和治理能力的现代化。
政协常委会工作报告也强调，要进一步改进履职方式、提高履职能力、增强履职实效，着力推进履职能力现代化建设。
可见，提出治理能力现代化，表明了党和政府正在从思想上、行动上革除传统的“管理”套路，由政府一元单向的管理，向政府、市场、社会和民众多元交互共治转变，这也正是国家治理体系现代化的必然要求。
我们可以从三个方面来认识和把握治理能力现代化： 首先，从治理主体角度讲，有效的治理，突出强调社会公共事务的多方合作治理。
过去我们的社会管理存在一个根本性的问题，就是管理主体的政府一家独揽，市场、社会、民众的力量比较薄弱，甚至缺席，这导致了社会治理的过度行政化，造成了社会资源配置效率的低下。
通过改革，从政府与市场关系而言就是要回归市场本位，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，这是治理能力现代化的关键；从政府与社会关系而言就是要回归人民本位，让人民群众以主体身份参与到社会治理中去，实现自我治理，这是治理能力现代化的突破点。
其次，从权力运行角度讲，有效的政府治理，必须合理定位政府职能。
原来政府承担了其他主体的许多职能，现在要通过简政放权，放权于市场、放权于企业、放权于社会，明确政府与市场、政府与社会权力的边界范围。
在此基础上，顺应经济社会发展的形势和要求，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。
最后，从组织结构角度讲，有效的治理，必须以科学合理的政府组织结构为基础。
重点是要优化政府职能配置、机构设置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，用机制再造流程、简事减费、加强监督、提高效能。
理顺两者的内在逻辑关系 把两者结合起来看，“国家治理体系现代化”和“治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，明确和理顺两者的内在逻辑关系，是推进深化改革的逻辑起点。
“治理体系”是“治理能力现代化”的前提和基础，“治理能力”是“治理体系现代化”的目的和结果。
要想实现真正的治理能力现代化，首要任务是建立健全一套完整、合法、有效的国家治理体系，有了科学的国家治理体系才能孕育高水平的治理能力。
治理体系和治理能力是国家制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成、内在统一。
从某种意义上说，国家治理体系与治理能力的现代化决定着改革的成败。
目前，全面深化改革已经到了攻坚阶段，如何突破利益固化藩篱、破除体制机制弊端、打破思维定式等，都需要强有力的治理体系和治理能力予以推进和保障。
廓清认识误区 正确理解、科学推进国家治理体系和治理能力现代化，还要避免几方面的认识误区。
第一，政府、市场、社会组织、人民群众在不同领域发挥治理的主体作用，这种主体性的发挥不是绝对的，单向的，而是相对的，是互动与合作的。
比如在群众自治领域，无疑需要给社会组织和群众提供充足的空间和广阔的平台，但还可以通过政府购买公共服务等方式发挥政府和市场的作用。
各主体依法高效运转的同时，强调纵横交叉协作，从而形成政府间、部门间、公私间的跨界协作制度体系，是国家治理体系的根本要义。
第二，治理体系的运行方式不单是自上而下的，而是既有从上到下，也有从下到上，甚至可以横向运动。
自下而上的治理方式，有利于加强顶层设计，根除“上有政策、下有对策”的对抗性做法，实现政策不走样、不变味；自上而下的治理方式，有利于“摸着石头过河”，实现地方层面的改革创新，降低改革风险与成本；横向运动的治理方式，有利于不同主体间的互动、走访、学习，实现协同效应、整合效应、创新效应。
第三，实现国家治理体系和治理能力现代化，是一个复杂的长期的过程，既不可能一蹴而就、也不可能一劳永逸。
全面深化改革是全国人民的大事，不仅需要党中央的科学决策和部署、政府的推动和法律法规的规范，更需要我们每个人积极参与和主动作为，从而更好地凝聚全社会的智慧和力量，一步一个脚印，一步一个台阶地推进改革。
浅析如何预防渎职犯罪 不断增强防范意识
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